08-Propuesta-Inicial-y-Documento-Guia-TT1-2018-17jul.pdf

19th Nov 2021

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TEMA TÉCNICO N° 1

Integridad en las compras públicas; mecanismos de coordinación y control entre sistemas de
compras y entidades fiscalizadoras nacionales.

Coordinador: CGR de Chile -CGR de Costa Rica -RICG

PROPUESTA INICIAL

OBJETIVO:

Elaborar una propuesta de cuestionario que permita a las EFS evaluar la integridad de los procesos
de compras que efectúan las administraciones de cada país.

Así, se pretende aportar a las EFS algunos elementos que faciliten el análisis y reflexión acerca de
este tema, a efectos de que lo consideren en el diseño y plan ificación de acciones de auditoría o
fiscalización vinculadas con los si stemas de compras públicas, como , también , para las acciones de
apoyo para el fortalecimiento de la integridad de dicho s sistemas, en sus respectivos países.

PRESENTACIÓN Y JUSTIFICACIÓN DEL TEMA

Considerando por una parte la invitación formulada a todas las EFS de OLACEFS, para presentar
propuestas de Temas Técnicos a desarrollarse durante la XXVIII Asamblea General que se celebrará
el año 2018 en Argentina, y por otra, el interés de la Secretaría Ejecutiva de OLACEFS, de trabajar y
presentar una propuesta de trabajo conjunta con la Red Interamericana de Compras
Gubernamentales (RICG), entidad que suscribió en noviembre de 2016 un Convenio de Cooperación
con OLA CEFS para el “fortalecimiento de la buena gobernanza en la gestión de las compras públicas”,
es que surge la presente propuesta . En ella también participó la Contraloría General de la República
de Costa Rica, la cu al cuenta con experiencia tanto en el control previo como posterior, en compras
públicas.

Como punto de partida, es importante destacar que las compras públicas representan un importante
porcentaje del PIB, lo que les otorga un rol significativo en el desarrollo económico y social de los
países. Esto hace que sean un factor clave de políticas públicas que impulsen el desarrollo sostenible,
tanto a través de la eficacia en el uso de los productos y servicios adquiridos (u obras realizadas),
como e n el impacto económico y social de los procesos de adquisiciones probos, eficientes y
transparentes y en la confianza de la ciudadan ía. De ahí que velar por la integridad, transparencia y
eficiencia del sistema , adquiere cada vez mayor trascendencia.

En este contexto el trabajo mancomunado entre la EFS, y el ente nacional encargado de las compras
públicas puede optimizar el uso de los recursos públicos y servir como una línea de defensa ante
eventuales riesgos. Para ello existen diversas herramientas como los observatorios, códigos garantes

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de conducta, sistemas de integridad u otros cuyo aprovechamiento y uso transversal es clave para
un buen trabajo de control.

Las EFS tienen un rol importante para garantizar el buen uso de los recursos públicos, que es tos se
gasten con pleno respeto por las normas y legislación aplicable, con los controles apropiados, y velar
en consecuencia para que las contrataciones d el Estado se mantengan alineadas con los conceptos
de eficiencia y eficacia en materia de gasto públi co, y bajo estándares adecuados en términos de
calidad, entrega y transparencia, acordes siempre a las necesidades y exigencias de los ciudadanos.
En este contexto el trabajo mancomunado que puedan realizar las EFS con los entes encargados de
las compras p úblicas y la sociedad civil organizada, sin lugar a duda s, contribuye al objetivo de
optimizar el uso de los recursos públicos y servir como una línea de defensa ante eventuales riesgos.

Atendiendo el rol que cumple la EFS, se ha determinado que un proceso de compras públicas íntegro
debe cumplir con al menos cuatro ejes: transparencia, marco regulatorio del proceso de compras ,
capacidad técnica y conflicto s de intereses .

En ese sentido, respecto a la transparencia en los procesos de compra se pretende abordar dos
supuestos: Acceso y c alidad .
El acceso a la información se basa en dos supuestos: a) E l acceso material o virtual a la información
relacionada con los procedimientos de compras públicas realizados por la Administración; b) Q ue la
información que existe sea comprensible para las partes interesadas.

En lo que respecta a la calidad, se entiende como la existencia de todos los elementos que permiten
tomar decisi ones fundadas, los cu ales deben encontrarse evidenciados en esa información.

La presencia de estos elementos -acceso y calidad – permite que exista el control ciudadan o o
escrutinio público; que exista control jurisdiccional y la activ ación de instancias que de revisión
interna de las actuaciones . Asimismo, la fiscalización y control por parte de la EFS, desde una
perspectiva técnica.

El enfoque en el marco regulatorio, pretende determinar la existencia de líneas de acción en los
procesos de compras que impida n la arbitrariedad en la toma de decisi ones por parte de los actores
del proceso.

En lo que respecta a la capacidad técnica, se refiere a la formación y actualización del profesional
responsable del proceso de compras , lo que permite a la Administración a ctuar conforme las
disposiciones existentes, y, además , llevar a cabo procesos eficientes y eficaces, ya que la debida
capacitación permite a dicho personal la búsqueda de alternativas apegadas al marco regulatorio y
que genere n un valor agregado.

Un personal preparado es consciente de los actos que ejecuta , de manera que puede actuar como
contención a la realización de actos que afecten la integridad de los procesos de compra . Relacionado
con esto también es necesario , la existencia de elementos e n la organización que permita n mantener
a los funcionarios comprometidos con el buen desempeño de las funciones que deben desarrollar

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dentro de la Administración, pues también gene ra contención ante la presencia de ciertos actos
reñidos con la integridad .

Relacionado con lo antes expuesto, surge el tema de los conflictos d e intereses que se producen a
partir de la contraposición del interés público con el privado de los funcionario s a raíz de una situación
externa afín a éste. Si bien los conflictos de inte reses, por s í, no generan necesariamente acto s de
corrupción, lo que se pretende al regularlos es res guardar la integridad en la actuación de l personal
de la Administración.

ANTECEDENTES Y DESARROLLO

Para efectos del análisis y aproximación al tema, se tomará como base la Metodología para la
Evaluación de los Sistemas de Compras Públicas (MAPS 1, por sus siglas en inglés) y, además, se
complementa co n buenas prácticas incorporadas en documentos emanados de la Unión Europea y
de la OCDE, así como con los a portes doctrinarios existentes.

En lo que respecta a la metodología MAPS, es de interés resaltar que se desarrolló inicialmente en
los años 2003 -2004 con el fin de construir una herramienta para evaluar y mejorar los sistemas de
compras públicas, concent rándose en aspectos esenciales de todo sistema (marco legal, regulatorio
e institucional). Además, ha permitido evaluar la calidad y eficiencia de los sistemas de adquisiciones
públicas, lo que ha llevado a implementar reformas, a partir del resultado obte nido de la evaluación. 2

Dicha metodología tiene cierta relación con los Objetivos de Desarrollo Sostenible descritos por
PNUD, ya que pretende la inserción de prácticas sostenibles de acuerdo con las políticas nacionales .
Además, de una administración eficiente y responsable.

Es tá vinculada a las Recomendaciones del Consejo de la OCDE sobre Compras Públicas de 2015 .
También, toma en consideración los marcos internacionales líderes en materia de adquisiciones
procurando un marco de evaluación integral e nfocado en la eficiencia y eficacia del proceso de
compras.

En la metodología MAPS se abordan cuatro pilares: Marco legal, regulatorio y de políticas; marco
insti tucional y capacidad de gestión; operaciones de adquisiciones públicas y prácticas de mercado ;
Rendición de cuentas, integridad y transparencia del sistema de compras públicas.

En lo que respecta al primer pilar, se evalúa el marco legislativo, regulatorio y de políticas de las
compras y contrataciones públicas, identifica las reglas y los procedimientos formales que rigen las
compras públicas, y evalúa cómo se comparan con los estándares internacionales.

1 Metodología MAPS (Methodology for Assessing Procurement Systems) 2 Documento puede ser consultado en la siguiente dirección: https://www.oecd.org/gov/public –
procurement/ES_MAPS_Draft_consultation.pdf

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En el segundo pilar, se analiza el modo en que el sistema de adquisiciones definido en el marco legal
y regulatorio de un país funciona e n la práctica a través de las instituciones y de los sistemas de
gestión que son parte de la gobernabilidad del sector público de un país.

En lo que respecta al pilar tres, comprende la eficiencia operativa, la transparencia y la eficiencia del
sistema de compras públicas a nivel del organismo de ejecución responsable de la gestión de las
adquisiciones individuales (entidad contratante).

Por último, el cuarto pilar cubre aquellos indicadores que se consideran necesarios para que un
sistema opere con integ ridad, existan controles adecuados que respalden la conformidad del sistema
con el marco legal y regulatorio y las medidas apropiadas para lidiar con el potencial de corrupción
dentro del sistema.

En esta propuesta, como complemento de los contenido s de l a metodología MAPS , se ha n recogido
aspectos contemplado s en documentos de otros organismos a nivel internacional, tal es el caso de la
Comisión Europea, órgano ejecutivo de la Unión Europea, por medio de la Oficina Europea de Lucha
contra el Fraude (OLAF) ; así como el Parlamento Europeo, los que han abordado el tema de los
conflictos de intere ses en la función pública, y, particularmente , se han enfocado en la detección de
estas situaciones en el proceso de compras.

Así, la Comisión ha emitido una guía práctica que pretende orientar y apoyar a los Estados miembros
de la Unión, que permita reforzar medidas y estrategias contra el fraude, en lo particular el conflicto
de intereses.

Dicha herramienta plantea la declaración oportuna de los conflictos de int ereses, según el papel y el
momento de intervención del funcionario que participa en el proceso; la existencia de herramientas
que permitan verificar las declaraciones, así como una serie de banderas rojas que alertan la
existencia de tales conflictos en relación con el proceso de compras.

Finalmente, por medio de la doctrina, se ha abordado el tema de la parte subjetiva del proceso de
compras, la cual comprende a la Administración y al oferente y contratista. De esta manera en lo que
respecta a la Admin istración se debe prestar atención a la capacidad técnica del personal encargado
del proceso de compras, que es un elemento esencial para la pr evención de la corrupción.
Pero, ad emás de dichas capacidades, se estima necesario contemplar elementos , que no
necesariamen te son monetarios , y que permita n mantener a los funcionarios comprometidos con el
buen desempeño de las funciones que deben desarrollar dentro de la Administración.

Ahora, en lo que respecta al oferente -contratista , se debe tener en cuenta qu e se pueden activar
medidas previas a la existencia de un contratista, las que inciden de forma directa en la transparencia
e integridad del proceso de compras , tales como los pactos de integridad y el manejo de listas negras.

Recapitulando, la propuesta que se presenta pretende realizar una evaluación integral del proceso
de compras, atendiendo no sólo a la ejecución de est e, sino que, también , analizando la participación
de los actores que intervien en durante su desarrollo.

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CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

En este acápite, es importante destacar el documento con las Recomendaciones del Consejo de la
OCDE 3 en materia de contratación pública, las que fueron especialmente consideradas en la
Metodología MAPS.

Ahora bien, las Recom endaciones de la OCDE en esta materia, parten reconociendo algunas premisas
que vale la pena citar:

 Se reconoce que una contratación pública eficiente y eficaz de bienes, servicios y obras
es fundamental para el logro de los objetivos principales de la gestión pública, incluida
la inversión en infraestructura y la prestación a los ciudadanos de servicios esenciales.

 Se reconoce que la contratación pública es un ámbito clave de la actividad económica
de las administraciones públicas, que está particularm ente expuesto a la mala gestión,
el fraude y la corrupción;

 Se reconoce que toda medida que se aplique en aras del buen gobierno y la integridad
en la contratación pública contribuye a una gestión eficaz y eficiente de los recursos
públicos y, por ende, d el dinero aportado por los contribuyentes.

Además emite las siguientes recomendaciones:

 Asegurar un nivel adecuado de transparencia a lo largo de todas las fases del ciclo de la
contratación pública.
 Promover la integridad del sistema de contratación pública mediante normas generales y
salvaguardas específicas por procesos de contratación.
 Hacer accesibles las oportunidades de concurrir a la contratación pública a los potenciales
competidores sin importar su tamaño o volumen.
 Fomentar una participación transparente y efectiva de las partes interesadas .
 Impulsar la eficiencia a lo largo de todo el ciclo de la contratación pública.
 Mejorar el sistema de contratación pública mediante el aprovechamiento de las tecnologías
digitales .
 Disponer de personal ded icado y capacitado .
 Integrar las estrategias de gestión de riesgos para la definición, detección y mitigación de
éstos.
 Estimular mejoras en el rendimiento mediante la evaluación de la eficacia del sistema de
contratación pública .
 Aplicar mecanismos de su pervisión y control que favorezcan la rendición de cuentas .

3 https://www.oecd.org/gov/ethics/OCDE -Recomend acion -sobre -Contratacion -Publica -ES.pdf

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DOCUMENTO GUÍA

De acuerdo con lo expuesto, se ha preparado un cuestionario base de análisis en el que , a partir de
la metodología MAPS, se pretende analizar los elementos que dan sustento a un p roceso de compras
públicas íntegro.

La herramienta que se remite debe entenderse como una base, que ha sido adaptada en razón de la
información recabada y analizada, de manera que no necesariamente es coincidente en términos de
forma con lo presentado por la OCDE en la metodología MAPS.

El cuestionario será aplicado e informado por cada EFS, permitiéndoles analizar la situación particular
de los procesos de compra en sus países, y profundizar en aquellos aspectos o áreas que aparezcan
más riesgosos del punto de vista de la integridad y adecuado manejo de los fondos públicos,
activa ndo para ello los mecanismos de fiscalización que estimen convenientes . La posterior
recopilación y consolidación de la información aportada por las EFS contribuyentes al tema, permitirá
visualizar un panorama general respecto de la integridad de los procesos de compras públicas en
nuestra Región .

En el cuestionario que se propone se estructuran seis pilares, los que a continuación se detallan co n
cada uno de sus componentes:

 Pilar I. Marco Institucional y capacidad de gestión. Este aspecto se basa en la determinación
de los aspectos internos que confluyen y dan soporte al pro ceso de compras. E stá conformado
por los siguientes puntos:
 Disposicio nes internas complementarias al marco legal y regulatorio.
 Bases administrativas y disposiciones contractuales estándar.
 Armonía con los procedimientos financieros.
 Documentación y registro de las adquisiciones.
 Competencias, capacitación y desarrollo del personal.
 Información sobre el desempeño.

 Pilar II. Planificación de las Adquisiciones. Como un elemento esencial, las compras públicas
deben responder a las necesidades institucionales, las cuales se deben encontrar ya
identificadas y evaluadas, y ajusta rse a los objetivos que persigue la institución , así como el
país. Dicho pilar se compone de los siguientes elementos:
 Alineamiento con el plan -presupuesto.
 Sustento de la decisión inicial.
 Elaboración del pliego de condiciones.
 Registro de proveedores.

 Pilar III. Selección del contratista. La fase de presentación de ofertas y selección del
contratista, resulta fundamental para asegurar un proceso de compras exitoso, pero , además,
para la integridad del mismo . De ahí que se contemplen los siguientes elemen tos:

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 Invitación y apertura o recepción de ofertas.
 Análisis y evaluación de ofertas.
 Sustento de la Decisión Final.

 Pilar IV. Ejecución Contractual. En esta fase resulta relevante controlar el debido
cumplimiento de las obligaciones contraídas, con el fin de evitar que se presenten casos de
corrupción que encubran incumplimientos contractuales, tales como modificaciones
contractuales con poco sustento, o que procuran solventar gastos se debían haber
contemplado al momento de ofertar , uso de las garantías r endidas o bien garantías
insuficientes, recepciones del objeto sin el deb ido control. S e analizan los siguientes factores:
 Ejecución de garantías.
 Gestiones del contratista.
 Recepción de los bienes y servicios contract ados .
 Sanciones por atrasos en la entr ega o entrega defectuosa.
 Sanciones por incumplimientos contractuales.
 Modificaciones contractuales.
 Contratos adicionales.
 Suspensión y término anticipado del contrato.

 Pilar V. Integridad. Este aspecto se basa en el control, tanto en su ámbito al inter ior de la
Administración , como aquel ejercido por los oferentes desfavorecidos y por la ciudadanía, y
evalúa los mecanismos que permiten el ejercicio de ese control. S e abarcan los siguientes
puntos:
 Auditorías de adquisiciones.
 Implementación de disposici ones y recomendaciones.
 Competencias de los Auditores Internos.
 Independencia, capacidad y efectividad de los órganos de atención de reclamos.
 Acceso y participación pública.
 Medidas anticorrupción.
 Sistema de denuncias.
 Código de ética.

 Pilar VI. Adquisiciones electrónicas. Las adquisiciones electrónicas son un mecanismo eficaz
para lograr transparencia, de ahí que se recomiende la existencia de dichos sistemas.

De esta forma se somete a consideración de las EFS, dicha propuesta de cues tionario , la cual puede
ser adaptada al contexto de cada país .

ANEXO: CUESTIONARIO (Formato Excel)

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INFORMACIÓN DE REFERENCIA

1. “Código de ética y normas de auditoría” . INTOSAI. Consulta:
http://doc.contraloria.gob.pe/libros/2/pdf/Codigo%20Etica_normas -Auditoria_INTOSAI.pdf

2. “Código de ética.” Dirección Nacional de Contrataciones Públi cas. República de Paraguay.
Consulta:
https://static.dncp.gov.py/PublishingImages/Lists/noticias/AllItems/CODIGO_DE_ETICA_2015.pdf

3. “Manual d e Buenas prácticas en la Contratación Pública para el Desarrollo del Ecuador.” Ecuador.
Consulta: https://portal.compraspublicas.gob.ec/sercop/wp –
content/uploads/downloads/2015/08/Manual -de -Buenas -Pr%C3%A1cticas -en -la-
Contrataci%C3%B3n -P%C3%BAblica -versi%C3%B3n -1.pdf

4. “La compra pública ética.” España. Consulta: http://comerciojusto.org/wp –
content/uploads/2014/09/compra -publica.pdf

5. “Promoviendo la integridad en los sistemas de compras públicas.” México. Consulta:
http://www.acodeco.gob.pa/acodeco/uploads/pdf/ForoCompetencia/Day4 -11am –
MiriamPatriciaToriaMonroy.pdf

6. Probidad y transparencia en las compras públicas. Chile. Consulta:
http:// webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:dQpyNU5RJu4J:www.uchile.cl/document
os/7 -probidad -y-transparencia -en -las -compras -publicas -2010 –
ppt_63670_7_3917.ppt+&cd=1&hl=es&ct=clnk&gl=cr

7. “Transparencia, objetividad y competencia en las Contrataciones P úblicas.” Organización de las
Naciones Unidad. Consulta:
https://www.unodc.org/documents/mexico/publications/Transparencia_Publicas.pdf

8. “Integridad en la contratación pública, buenas prácticas de la «A a la Z» . OCDE. Consulta :
http://www.keepeek .com/Digital -Asset -Management/oecd/governance/la -integridad -en -la-
contratacion -publica_9789264085084 -es#.Wo4IRqjiY2w#page3

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30. “Recomendación del Consejo sobre Contratación pública.” Organización para la Cooperación y
el Desarrollo Económico. Consultado: https://www.oecd.org/gov/ethics/OCDE -Recomendacion –
sobre -Contratacion -Publica -ES.pdf

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http://www.obcp.es/index.php/mod.opini ones/mem.detalle/id.180/relcategoria.208/relmenu.3/chk.1b
2c9f6d99eecf44223c17ac60720747