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Revista

24th Feb 2022

FISCALIZANDO
Revista
N° 27

Editorial
Apreciadas y apreciados lectores,
El año 2021 nos ha traido múltiples aprendizajes y nos ha enseñado a convivir
con la pandemia del Covid-19. Las Entidades Fiscalizadoras Superiores Nelson Shack Yalta
Presidente de la OLACEFS
Contralor General de la República del Perú
ÍNDICE Editorial Artículos de investigación Concurso CTPBG 2020
Los contenidos y opiniones de los
artículos publicados en la Revista Fiscalizando son de exclusiva
responsabilidad de sus autores.
2 3 73
La reproducción del contenido de
esta publicación es permitida, total o parcialmente, siempre y cuando su contenido no sea alterado, sea
citada la fuente y sin fines de lucro. Producción, coordinación y
diagramación
Presidencia de la OLACEFS
(EFS) han desarrollado nuevas habilidades y han
fortalecido su capital más valioso: sus
colaboradores, además de sus procedimientos de
auditoría, principalmente con las nuevas tecnologías como grandes aliadas.
En ese escenario, las actividades de la OLACEFS
también se han experimentado cambios, como la
realización de encuentros híbridos que combinan la presencialidad y la virtualidad. Asimismo, nunca
se perdió el enfoque de intercambiar nuestros
conocimientos y experiencias entre las EFS de la
región, dado que todos tenemos mucho por aprender y mucho por enseñar.
En el presente número de la Revista Fiscalizando,
publicación cuyo objetivo recae en compartir las experiencias y buenas prácticas de las EFS, nos trae
temas diversos como son la comunicación interna, cambio climático, fiscalización de desastres,
derechos humanos, auditoría de costos, minería de procesos y mega proyectos.
Agradezco a las autoras y autores de las Entidades
cuyos artículos conforman la edición n° 27 de la
Revista Fiscalizando, por tomarse el tiempo de
escribir, investigar y compartir un elemento tan
valioso hoy en día como es el conocimiento. Un
agradecimiento especial también a los titulares de
sus EFS por alentarlos en el ámbito de la investigación.

Revista Fiscalizando Nª 27 / Artículos de Investigación
La comunicación interna, de lo local a lo regional.El recorrido como buena práctica
Autores:
Mónica Britos Ethel Ockier
EFS Argentina
Resumen: Este trabajo de
investigación aborda la comunicación
interna y su identificación como
herramienta que impacta positivamente
en la consecución de los planes
estratégicos institucionales.
El recorrido de la experiencia del caso
del equipo de comunicación de la
Auditoría General de la Nación y su
posterior inclusión en el Plan Operativo
Anual de la Comisión Técnica de
Prácticas de Buena Gobernanza, da
cuenta de ese proceso que aspiró a
sistematizar y registrar sus prácticas
para el armado de un corpus teórico
sobre comunicación interna gubernamental.
El aporte puede entenderse en las siguientes líneas:
Palabras clave: Comunicación
Interna, Gestión colaborativa,
Buenas Prácticas, Comisiones
OLACEFS.
investigación en desarrollo, ejecutada en
el marco de la Comisión Técnica de
Prácticas de Buena Gobernanza (CTPBG)
de la OLACEFS desde el 2019, basada en
la indagación de la importancia de la
comunicación interna (CI) como una
estrategia de fortalecimiento de las EFS de la región.
Su antecedente es la puesta en práctica
del Proyecto de CI en una de sus
entidades asociadas -la Auditoría General
de la Nación de Argentina- y su
proyección final, el desarrollo de un
banco de buenas prácticas en
comunicación interna de la región, que
sirva de anclaje para reflexionar sobre las
diversas experiencias en la materia y
compartir las buenas prácticas aprendidas.
A continuación, se expondrá el origen
local del proyecto y su articulación en la
construcción de un marco teórico
regional, las indagaciones realizadas, la
gestión actual con sus adecuaciones al
contexto de pandemia y lo porvenir.
El origen
3
a. b. c. Conceptualización del trabajo de los
propios trabajadores de las EFS.
Necesidad de registrar las buenas
prácticas para la mejora de la gestión.
Construcción de un estado del arte
de la comunicación interna en
organizaciones de control gubernamental.
–No los rechazamos, pero no
buscamos especialmente
contadores –dijo–. Queremos
gente con una excelente formación
académica, y sobre todo tipos inteligentes. –¿Inteligentes?
–Pueden ser matemáticos,
musicólogos e historiadores. La
clave es que sean capaces de
pensar. Y que tengan la voluntad de
Introducción
Este documento tiene por objeto
presentar el recorrido, los últimos
avances y los pasos a seguir de una

La Auditoría General de la Nación (AGN)
se creó en 1992, con la sanción de la ley
24.156 de Administración Financiera y
Sistemas de Control del Estado, que en
su Título VII Del Control Externo,
Capítulo I “Auditoría General de la
Nación”, artículos 116 a 127, funda la
institución y regula su accionar.
En 1994, en Argentina se llevó a cabo
una reforma constitucional que introdujo
varias modificaciones, entre ellas el
artículo 85, que brinda rango
constitucional a la función del control
externo en la República Argentina para
así favorecer a la consolidación de la
democracia, avance en el
republicanismo y un fortalecimiento de
la división de poderes. Esta
institucionalización del control externo a
través de la Auditoría General de la
Nación, establece que el examen y la
opinión del Poder Legislativo sobre el
desempeño y situación general de la
administración pública estarán
sustentados en los dictámenes de la
Auditoría General de la Nación.
Luego de trece años de funcionamiento
del organismo, en 2006, se crea el
Departamento de Prensa y
Comunicación , con la responsabilidad
primaria de “Entender en la Gestión de
la comunicación de la Auditoría General
de la Nación”. Las acciones de
administrar y desarrollar herramientas
de comunicación interna y externa
encuentran su primer ordenamiento
normativo a nivel institucional.
En 2012, la AGN aprueba su Plan
Estratégico Institucional 2013-2017,
donde establece como objetivo
estratégico “Establecer un sistema de
gestión organizacional efectivo y acorde
a las nuevas necesidades”, y como
específico “Fortalecer las herramientas y
los mecanismos de comunicación interna
y externa”. Este plan estratégico fue una
herramienta pensada y elaborada por
miembros de la institución; un trabajo
de introspección, en el que la institución
reflexionó sobre su misión, fue realizado
en y por el organismo. Para su
realización se implementó un
diagnóstico que abarcó distintas esferas
de la institución y que incluyó la comunicación interna y externa.
Antes de la aprobación del PEI
2013-2017 hubo diversas propuestas de
trabajar la comunicación interna en la
AGN, formulados desde el Departamento
de Prensa y Comunicación (DPyC), ante
la percepción de que era un aspecto en
el que había un vacío y que resultaría deseable aportar una solución.
Las herramientas existentes hasta el
momento –correos electrónicos
provenientes de diferentes áreas y
carteleras- no eran utilizadas de forma
sistemática ni abordaban todos los
temas sobre los cuales el personal debía
o deseaba estar informado. Frente al
DIARIO PÁGINA 12. Granovsky, Martín. Una corte pensada para el descontrol. recuperado el 25 de agosto de 2021 en
https://www.pagina12.com.ar/diario/elpais/1-27237-2003-10-24.html (online)
Resolución Nº 2/06 – AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Revista Fiscalizando Nª 27 / Artículos de investigación 4
1 2 defender al Estado. Quizás ganen
mucho menos que en la actividad
privada, pero se ven animados por
ese objetivo de servir a los
ciudadanos y, además, sienten que
su trabajo es más interesante que
el de un burócrata de una
consultora privada. (reflexiones de
Iain Johnston, miembro de la
National Audit Office –Gran
Bretaña) publicado por Martín
Granovsky en Página 12.
1 2

vacío, la información circulaba –parcial,
distorsionada y con alcance limitado- de
boca en boca, por “radio pasillo”.
El eje de las primeras ideas esbozadas
desde el equipo de comunicación
-aquellos proyectos embrionarios de CI-,
hacía hincapié en reforzar los lazos entre
los trabajadores sobre la base de un
diagnóstico informal y no sistematizado,
que postulaba que el mayor problema
era la falta de una evaluación sobre cuál
era la información con la que debía
contar el personal para llevar adelante
su tarea e incluso su desarrollo de
carrera.
Los primeros intentos por gestionar la
comunicación interna, en forma de
acciones aisladas, no llegaron a
desarrollarse, ya que carecían de un
enfoque integral que habilitara el trabajo
con otras áreas directamente implicadas
en el objetivo, como las de Recursos
Humanos, Personal, Sistemas y Normas
y Procedimientos. Se requería una
acción institucional consensuada para
poder avanzar hacia un diagnóstico que
permitiera identificar las verdaderas necesidades del personal.
La decisión de comenzar a trabajar con
planes estratégicos institucionales abrió
el camino. Con el PEI 2013-2017
aprobado, el equipo formado para
trabajar la comunicación interna pudo
contar con un diagnóstico institucional
que permitió “vislumbrar la forma en
que una organización conoce aquellos
factores internos, externos, positivos y
negativos, con el objeto de propender a
una mejor administración de sus
recursos que conlleve al cumplimiento de su Misión y la consecución de su
Visión Institucional” y así desarrollar el
primer Proyecto de Comunicación
Interna para la AGN.
Institucionalizar la comunicación interna
como un vehículo de información que
favorece los procesos de trabajo y el
diálogo en la institución fue la premisa;
consolidar una visión compartida,
orientar y direccionar los cambios de la
organización propuestos en el PEI y
promover la escucha de los trabajadores
fueron el norte que se planteó el equipo de gestores comunicacionales.
De la sistematización local al marco teórico regional
En 2014 se presenta el primer proyecto
de CI en la AGN. Se ideó articulando las
tres funciones de la comunicación
-informativa, asesora e integradora- en
torno a tres productos -boletín interno
“Vocero interno”, la colaboración en
planes de comunicación para
determinadas áreas y la generación de
un espacio donde confluye el tejido social de la institución-.
El origen del proyecto de comunicación
interna de la AGN se asocia a la
existencia del Plan Estratégico
Institucional; a modo de mito
fundacional del proyecto, se pensó
siempre sobre la incidencia de la
comunicación en el conocimiento que los
auditores gubernamentales tenían sobre
los lineamientos estratégicos del
organismo.
La comunicación se planteó sobre la
base de una segmentación básica,
Revista Fiscalizando Nª 27 / Artículos de investigación 5
Actualmente la AGN tiene vigente el PEI 2018-2022, donde el organismo amplía la institucionalidad del
proyecto incorporando indicadores para medir el impacto que tiene en la consecución de los objetivos
estratégicos planteados por el organismo.
“Plan Estratégico Institucional: Informe de Diagnóstico Institucional”. Buenos Aires, 2012.
Alcibar, Valeria; Andrada, Angélica; Britos, Mónica; Ockier, Ethel: (2016) La comunicación interna: el caso
de la Auditoría General de la Nación. Actas de Periodismo y Comunicación, Vol. 2, N.º 1, Universidad Nacional de La Plata, La Plata. 3 4 5 3 4
5

centrada en la estructura formal de la
planta del personal: todo el personal,
por función, género, profesión, tipo de
planta, franja etaria, lugar de desempeño en términos edilicios.
Luego de un año de gestión del proyecto,
en 2015, la Comisión Técnica de
Prácticas de Buena Gobernanza
(CTPBG), incorpora en la Caja de
Herramientas de las EFS para el control
de la corrupción, el boletín interno de la
AGN, Vocero Interno.
En paralelo, en 2016, el Grupo de
trabajo de INTOSAI para el valor y
beneficio de las EFS desarrolla el Marco
para la medición del desempeño de las
EFS , donde incorpora la CI como un
indicador para medir la gobernanza
interna y la ética. Bajo el ítem “liderazgo
y comunicación interna” el Marco
establece que los titulares y los
directores son los responsables de
promover integridad, y de desarrollar
una cultura organizacional que
promueva la eficacia, la transparencia y
la rendición de cuentas. Para el logro de
estos objetivos, la EFS debe contar con
un fuerte liderazgo y una buena comunicación con el personal.
El Marco propone que al evaluar la CI se
debe tener en cuenta el contexto, la
estructura organizativa y la cantidad de
personal. Esta premisa fue considerada
en la definición de CI del equipo de
trabajo que entendía, siguiendo a
Álvarez Teijeiro , que la comunicación
interna gubernamental tiene por
objetivos principales que el público
interno conozca la misión, la visión, los
valores del organismo; que conozca sus planes estratégicos y fundamentalmente
que ese público esté comprometido con
esa misión, visión y valores y que su
trabajo contribuya a la consecución de
los objetivos estratégicos. La forma que
adquiere esta definición depende de las
características propias de cada institución.
Otras normas que regulan el accionar de
las EFS también fueron tenidas en
cuenta: la INTOSAI-P 12 y la 20 porque
marcan en general un norte en la
comunicación institucional general de las entidades de control gubernamental.
La INTOSAI-P12 postula el principio de
las EFS de liderar con el ejemplo,
propone que sean las propias entidades
las que formulen estrategias de mejora
de su gestión y para ello, sus integrantes
deben estar informados sobre las metas
institucionales y las normas que rigen el
desempeño profesional, técnico y la
relación laboral.
La INTOSAI-P 20, por su parte, postula
los principios de rendición de cuentas y
transparencia y enuncia que este desafío
se logra con información coherente,
fundamentada en normativa, de fácil acceso y pertinente.
Con relación a la investigación presente
y el marco teórico que ofrecen estas dos
INTOSAI-P para la creación de un modelo regional de la CI, los principios
de rendición de cuentas y transparencia
deben ser aquellos que se reproduzcan hacia el interior de las instituciones.
La rendición de cuentas refiere al marco
jurídico y de presentación de informes, a
Revista Fiscalizando Nª 27 / Artículos de investigación 6
6
Grupo de trabajo de la INTOSAI para el valor y beneficio de las EFS (2016)
https://www.olacefs.com/wp-content/uploads/2017/01/03-SAI-PMF-Endorsement-Version-2016-Spanis h.pdf
Álvarez Teijeiro, Carlos (2013) “La comunicación interna gubernamental. ¿Qué funciona?” En Elizalde Luciano y otros (comp) Comunicación gubernamental 360. Buenos Aires. La Crujía.
6 7 7

la estructura organizativa, la estrategia,
los procedimientos y las acciones que
contribuyen a garantizar que las EFS
hagan seguimiento y evalúen su propia
gestión y el impacto de su función
fiscalizadora; y por el otro, a que las
máximas autoridades y todo el personal
de cada EFS sean responsables de su
accionar.
La transparencia se refiere a la
obligación que tiene la EFS de publicar
de forma oportuna, fidedigna, clara y
pertinente, la información sobre su
situación, competencia, estrategia,
actividad, gestión financiera,
actuaciones y rendimiento. Además,
debe informar sobre los resultados y
conclusiones de auditorías, y hacer accesible al público la información
relacionada a la EFS.
Es así que el Plan Estratégico
Institucional y su diagnóstico, el Marco
para la medición del desempeño de las
EFS, la INTOSAI-P 12 y la 20 fueron las
herramientas que brindaron el marco
teórico-normativo que dio cuerpo al
proyecto y permitieron identificar el
eficaz rol que la comunicación interna
debía cumplir.
Una mención especial merecen dos
artículos del Código de ética de
INTOSAI, y su adopción por las distintas
EFS, en cuanto proponen el
conocimiento que el personal debe tener
respecto a las políticas y procedimientos
de la EFS en materia de comportamiento
profesional, las normas profesionales
aplicables, de las leyes, reglamentos y
convenciones de la sociedad en la que
residen; así como entender la manera en
que impactan sus acciones en la
credibilidad de la EFS.
Revista Fiscalizando Nª 27 / Artículos de investigación 7
La investigación como registro del trabajo en comunicación interna
En 2019 la CTPBG decide incluir en su
POA la actividad “Fortalecimiento de la
Comunicación Interna en las EFS de
OLACEFS” dentro de la Estrategia 4.2
Promover estrategia de revisión de EFS.
El equipo gestor del proyecto apeló por
un lado a indagar sobre el devenir de la
comunicación interna en las otras EFS de
la región y, por el otro, a dejar un aporte
sistematizado de las realidades en esta temática.
Para ello, elaboró su primer documento
“Comunicación interna: una estrategia
para consolidar las EFS”. Este trabajo
buscó indagar sobre la modalidad en que
la comunicación interna se manifiesta en
las distintas organizaciones en virtud del
tipo de organismo gubernamental, su
función en la sociedad, su estructura
interna y su dinámica para la gestión de
la información, entre otras cuestiones.
En este sentido, se relevaron los sitios
web institucionales de las 22 entidades
de la región identificando las siguientes
variables: existencia de planes
estratégicos, cuál era la visión,
organigrama (para ubicar el lugar de la
comunicación interna en la estructura),
la comunicación institucional y la comunicación interna.
Este relevamiento fue validado por 19
EFS, que entendieron a la comunicación
como una herramienta central para la buena gestión institucional.
Algunos datos que arrojó el primer
documento señalan que, en 2019, el 100
% de las EFS contaba con PEI; 94%
tenía áreas de comunicación en su
organigrama en relación directa con la
máxima jerarquía institucional
(independientemente de si se trataba de

Revista Fiscalizando Nª 27 / Artículos de Investigación 8
cuerpos colegiados); las funciones de CI
enunciadas por las EFS en sus PEI se
diagramaban y coordinaban desde las
gerencias/ áreas/ departamentos de
comunicación institucional; el 35%
consideró que la comunicación
institucional incluye la interna y la
externa. En relación a los públicos
identificados en las visiones, sociedad y
ciudadano fueron los más enunciados;
solamente en dos casos se mencionaron
atributos identitarios relacionados al
personal -integridad y profesionalismo-;
los otros públicos identificados fueron las
entidades del Estado, Organizaciones de
la Sociedad Civil (OSC), comunidad
internacional y poder legislativo.
Una primera conclusión parcial a partir
de esta información: los organigramas
de las EFS suelen tener estructuras
verticales en las que las áreas de
comunicación se colocan como aliadas
tácticas directas para el cumplimiento de
los objetivos estratégicos.
Vale aclarar que en los sitios web la
comunicación detallada es la externa, ya
que es concebida para este tipo de
público, aunque el documento apela a
que se visualice al auditor
gubernamental como primer embajador
de la institución en la producción de
contenidos y en la interacción con las partes interesadas externas.
Como conclusión general de este primer
documento, se pudo confirmar la
necesidad de que los productos
comunicacionales estén alineados a la
identidad de la organización y que se
visualice al auditor gubernamental como el primer embajador de la institución.
Una mirada integral de la comunicación
impuso la necesidad del trabajo sobre
una segmentación de públicos
exhaustiva que permita lineamientos claros, con mensajes clave acerca de qué y a quién se comunica.
Aparece aquí la necesidad de poner el
foco en el rol del personal de las
entidades para crear, conocer y hacer
propias las metas institucionales de
modo tal de que ese involucramiento en
las políticas de control tenga un impacto
en la sociedad. La comunicación interna
tiene protagonismo en ello.
La continuidad de ese trabajo fue el
registro de las buenas prácticas
ejecutadas por las EFS. Por eso se
propuso para el 2020 trabajar en dos
líneas: un banco audiovisual de buenas
prácticas en comunicación interna y una
guía de segmentación de públicos
internos para focalizar en una
herramienta de gestión comunicacional
para las EFS.
Pero en el 2020, el COVID-19 transformó
el mundo y obligó a la adecuación de los
planes de este proyecto. Fue así que se
reestructuró el trabajo en dos líneas: el
desarrollo de una Guía de Segmentación
de Públicos Internos y una Encuesta de
comunicación interna en tiempos de crisis ante la pandemia.
La encuesta se estructuró para analizar
el contexto institucional; las EFS pueden
estar en puntos de partida muy
diferentes para la determinación de
acciones. Importa saber de qué manera
la crisis modificó el trabajo, el espacio,
las tareas, entre otros, y en qué medida
ello afectó la misión de la organización.
Esas modificaciones pueden ser el
resultado de factores externos (ej.:
regulaciones, razones de fuerza mayor)
o factores internos (ej.: decisiones).
Para analizar el nivel organizacional se
tomaron las siguientes variables: si
existía un diagnóstico y un plan
relacionados a situaciones de crisis, los

oportunidad Miriam Insausti, enlace
técnico de la CTPBG señaló que “lo más
importante de esto es conocernos y
formar este grupo de comunicadores.
Empezar a pensar, entre todos, acciones
que permitan posicionar a la
comunicación interna como una
herramienta fundamental de gestión de
nuestras instituciones.”
En esta experiencia -que se desarrolló
en dos encuentros durante el mes de
julio- se presentaron los documentos
elaborados en el marco de la comisión,
haciendo foco en el de segmentación de
públicos internos, se habilitó el espacio
para socializar experiencias y dudas, y
se acordó el envío posterior de la Guía
con lo relevado para seguir trabajando
colaborativamente, con herramientas
virtuales que favorezcan la escritura
conjunta y sobre la base de la realidad
de cada EFS.
El presidente de la Comisión, Jesús
Rodríguez, resaltó la importancia que la
comunicación institucional tiene para la
CTPBG y los trabajos realizados con las
partes interesadas externas pero puso
su mirada también en el público interno
“se necesita mejorar la comunicación
dentro de las organizaciones como
también compartir buenas prácticas e
identificar experiencias positivas como
aprender de las experiencias de otros,
más aun siendo personas involucradas
en las Áreas de Prensa de las EFS de la
región”. Por su parte, Danila Terragno,
jefa de Prensa y Comunicación de la
AGN destacó características de esos
encuentros “… no solamente es una
iniciativa que sale de abajo hacia arriba
de la Argentina sino que se está
proponiendo lo mismo a nivel grupal, es
decir, que la idea es que las personas
que están en el día día con todos los
temas de Comunicación Interna o que
quieran desarrollar la Comunicación
Revista Fiscalizando Nª 27 / Artículos de Investigación 9
formatos, contenidos, medios y los
voceros de crisis.
En cuanto a los cambios más
significativos en la comunicación interna
se señalaron: el paso a la digitalización,
la potenciación del correo electrónico, el
uso de las redes sociales para la
comunicación interna, mayor enfoque en
las necesidades del personal (sobre todo
en relación a información sobre
indicaciones del teletrabajo), la
sensación de mayor transparencia en la
información, potenciación y
direccionamiento de los contenidos de
Intranet, realización de diagnósticos.
Por su lado, la Guía es una herramienta
que nuclea conceptos teóricos
académicos y también regionales para
dar continuidad a los modelos instituidos
para el público externo y así optimizar
los recorridos que en términos de
saberes se van adoptando en la región.
Allí se buscó dar cuenta de los riesgos de
no segmentar, de prevenir caer en
proyectos comunicacionales
generalistas, y de identificar
agrupamientos por áreas de interés.
Asimismo, se acentuó la idea de que ni
las estrategias comunicacionales en
general ni las elaboradas para el público
interno en particular son fórmulas ni
recetas ni protocolos que con su sola
aplicación y reiteración garanticen que
se cumplan los objetivos planteados por
la gestión de la comunicación
institucional: requieren de una
evaluación y reformulación permanente.
Trabajar colaborativamente
En 2021 se invitó a los gestores
comunicacionales de la región a un
webinario para construir juntos una
herramienta útil y compartir buenas
prácticas que fueron expuestas, a modo
de ateneo, entre pares. En esa

Interna y aún no los tengan
desarrollado dentro de sus EFS, sean las
que participen de este proceso y sean
las que después generen el material
para compartir y para divulgar”. La puesta en común de las experiencias
favorece a la internalización no solo de
las herramientas de comunicación sino
también que esa experiencia regional
sea asimilada como propia al compartir
las buenas prácticas. A modo de
ejemplo, la experiencia sobre cómo se
implementó el uso del WhatsApp en su
organismo, socializada por la entidad
fiscalizadora superior de Perú, permitió
que otras EFS pudieran aplicarlo.
Conclusiones
Los planes estratégicos son una
tendencia a nivel regional, el 100 % de
las EFS de OLACEFS los tienen, y la
Comunicación Interna comienza a
insertarse en la agenda de las
entidades, con distintos niveles de conceptualización e institucionalización.
La importancia de gestionar sobre la
base de un proyecto institucionalizado y
con un diagnóstico del que partir ayuda
a que los gestores de la comunicación
institucional puedan llevar adelante
análisis metódicos sobre un punto de
partida al que se puede volver siempre
para ajustar los desvíos y brechas del
proyecto. La capacidad de adaptarse a
los cambios requeridos y del contexto
también invitan a la realización de un
diagnóstico de la cultura organizacional
que nutre de lleno a la comunicación interna.
La continuidad de las prácticas
regionales y sus recorridos en materias
que impactan sobre la comunicación
interna también es un modo de pensar
colaborativamente la región: las
Revista Fiscalizando Nª 27 / Artículos de Investigación 10
categorías y clasificaciones para la
segmentación de públicos con relación a
las partes interesadas externas ya son
un hecho en la región y un buen punto
de partida para pensar los públicos internos.
Reflexionar con otras personas cuyas
culturas organizacionales pueden ser
diversas pero que están atravesadas
por problemáticas comunes respecto a
la comunicación interna, da un valor
agregado a instituciones que deben
visualizarse como modelos que
impactan en la ciudadanía y también
una invitación a los auditores
gubernamentales de la región a
mirarnos regionalmente.
El tiempo para la reflexión sobre el
propio trabajo a veces es corto, escaso
e incluso convulsionado por los
momentos críticos por los que las
instituciones pueden estar atravesando
-el contexto de pandemia lo dejó al
descubierto-, pero también necesario si
se busca la aplicación de los objetivos
estratégicos de las instituciones de
fiscalización y también una forma de
construir conocimiento. Organizar un
banco de buenas prácticas de manera
colaborativa es un buen recurso.
Bibliografía
AccountAbility, Manual para la
práctica de las relaciones con los
grupos de interés o stakeholders, 2005. Disponible en:
https://www.comunicarseweb.com/s
ites/default/files/biblioteca/pdf//130
2056504_MANUAL-PARA-LA-PRACTI
CA-DE-LAS-RELACIONES-CON-LOS-
GRUPOS-DE-INTERES.pdf
Alcázar Paola, Comunicación
Productiva: Provocar crisis para
alcanzar progreso, en Investigando

Revista Fiscalizando Nª 27 / Artículos de Investigación 11
la comunicación en crisis, coordinado
por Octavio Islas y Gabriela
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México. Razón y Palabra. 2013
Alcibar, Valeria; Andrada, Angélica;
Britos, Mónica; Ockier, Ethel: (2016)
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Gil Paloma, El tratamiento
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Cómo salvar la situación en
Investigando la comunicación en
crisis, coordinado por Octavio Islas y
Gabriela Hernández. 1a ed. México,
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IEC. Investigación enactiva en
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Sanz de la Tajada Luis Ángel,
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http://www.servidor-gestisqs.com/u
b/web/wp-content/themes/twentythirteen/cuadernos-pdf/194_Juan_Jose
_Trani.pdf

Resumen: La minería de procesos es
una tecnología que permite descubrir
modelos, probar controles, comprobar
la conformidad y el desempeño de los
procesos de una organización, a partir
de los registros de eventos obtenidos de
los sistemas de información. Este
artículo presenta el uso de esta
tecnología en el trabajo de auditoría, a
través de un estudio de caso con datos
reales del proceso de contratación
pública de una unidad auditada por el
Tribunal de Cuentas del Estado de
Bahía. Se utilizaron técnicas de minería
de procesos para examinar a toda la
población de un proceso de contratación
pública estándar y el proceso de
contratación simplificado relacionado
con las acciones presupuestarias
prioritarias para combatir el Covid-19.
El análisis permitió entender cómo
afectó la pandemia al volumen de
compras de la organización, comparar
las diferencias entre el proceso real y el
previsto en la legislación, comprobar la
conformidad, verificar que se respetaba
la segregación de funciones, descubrir
las métricas de desempeño del proceso
y los cuellos de botella. Se llegó a la
conclusión de que la tecnología permitió
realizar análisis que no serían posibles
mediante las técnicas tradicionales de auditoría y proporcionó opiniones más
confiables sobre el nivel de seguridad.
Revista Fiscalizando Nª 27 / Artículos de Investigación
Los procesos desempeñan un papel
central en el ciclo de políticas públicas,
ya que las políticas son programas de
acción gubernamental que resultan de
un conjunto de procesos legalmente
regulados . En este sentido, los
gobiernos deben optimizar los procesos
que apoyan la formulación,
implementación y prestación de
programas y servicios que beneficien a sus ciudadanos.
Por su parte, las Entidades
Fiscalizadoras (EF) contribuyen a la
mejora de las políticas, los programas y
los servicios cuando evalúan no solo sus
resultados, sino también los medios
utilizados para lograrlos, etapa en la
que tiene especial importancia el
examen de la conformidad y la eficacia
de los procesos internos. Entre estos, se
pueden citar los procesos de
planificación, los procesos
presupuestarios, los procesos de
contratación pública, los procesos de
pago y los procesos de demandas de los
ciudadanos, como la concesión de una prestación social.
Sin embargo, algunos factores han
dificultado la evaluación de estos
procesos. En primer lugar, el
crecimiento del tamaño y las funciones
de los Estados en las últimas décadas
ha hecho más complejo el proceso de
toma de decisiones. En segundo lugar,
el reciente cambio en las expectativas
de los ciudadanos respecto al uso de la
tecnología por parte de la
Administración Pública, motivado por
una mayor proximidad a la experiencia
12
AUTOMATIZACIÓN DE PROCEDIMIENTOS DE AUDITORÍA
CON MINERÍA DE PROCESOS
Autor: Ricardo Oliveira Franca Rocha EF Bahia
Palabras clave: minería de
procesos, registros de eventos,
contratación pública, modelo de
procesos, conformidad, desempeño.

Revista Fiscalizando Nª 27 / Artículos de Investigación
del consumidor en el sector privado, ha
generado una tendencia a la
digitalización y automatización de los
gobiernos, como el uso de sistemas
integrados de gestión (Enterprise
Resource Planning), y la disponibilidad
de aplicaciones para smartphones y
páginas web para que los ciudadanos
puedan demandar servicios o presentar quejas.
Estos factores exigen que la actividad de
auditoría implemente nuevos métodos y
tecnologías para el análisis de datos y
para la obtención de evidencias, ya que,
si la Administración Pública ha
evolucionado, la actividad de auditoría
no puede seguir utilizando
exclusivamente las mismas técnicas que
hace décadas; a riesgo de perder su
relevancia para la sociedad y quedar
incapacitada para emitir opiniones
adecuadas sobre la forma en que los
gobiernos gestionan los recursos
disponibles en la prestación de
programas y servicios.
En este escenario, la minería de
procesos se destaca como una
tecnología con gran potencial de
beneficio para la actividad de auditoría,
ya que permite la visualización y
comprensión de los procesos críticos de
una organización (como el proceso de
compras), tal y como se realizan
realmente en la práctica, y no como
fueron diseñados para funcionar .
Además, a través de esta tecnología, es
posible realizar evaluaciones de riesgo,
conformidad y desempeño.
El objetivo de este artículo es presentar
la viabilidad y los beneficios del uso de
esta tecnología en trabajos de auditoría,
así como presentar los resultados
obtenidos en un estudio de caso,
utilizando datos reales del proceso de contratación pública de una organización auditada.
Desarollo Minería de procesos
La minería de procesos o process mining
es una tecnología relativamente
reciente, que permite la extracción de
conocimiento de los registros de eventos
obtenidos de los sistemas de
información, lo que permite descubrir el
proceso tal como se ejecuta realmente
en la práctica (de facto), en contraste
con el modelo proporcionado por la
legislación o la organización (de jure),
además de otros análisis, como la
conformidad y el desempeño.
Esta tecnología establece un vínculo
entre la Gestión de Procesos de Negocio,
un área de estudio dedicada a modelar y
mejorar los procesos de negocio, pero
sin considerar las evidencias extraída de
los datos disponibles, y la minería de
datos, cuyas técnicas permiten analizar
y encontrar correlaciones en un conjunto de datos, pero no en procesos.
En este sentido, la minería de procesos
conecta datos y procesos de una manera
nueva, proporcionando una gran ventaja
a la actividad de auditoría, al permitir la
visualización y el análisis de una enorme
cantidad de datos de un proceso
específico de principio a fin. Además,
esta técnica elimina la necesidad de
realizar un muestreo, ya que es posible
extraer los datos y realizar el examen de
toda la población de procesos, con el fin
de aumentar la calidad de las
evaluaciones realizadas por los auditores.
Del mismo modo, no es necesario
realizar entrevistas con los agentes
13

Revista Fiscalizando Nª 27 / Artículos de Investigación
implicados en el proceso, porque es
posible entenderlo, así como las
funciones de cada agente, a partir de
los datos disponibles y de una manera
más confiable y objetiva, porque las
entrevistas se basan en las opiniones y
perspectivas de los entrevistados, que
no siempre se ajustan a la realidad de las actividades de las organizaciones.
La minería de procesos se puede
utilizar en cualquier sistema
tramitación electrónica de procesos,
siempre que estén presentes los
requisitos mínimos de los registros de
eventos, a saber: identificador del caso
o proceso, evento o actividad realizada
14
y registros de la fecha en que se realizó
la actividad (Figura n.° 1). Además,
pueden estar presentes otros datos,
como los nombres de los agentes que
realizaron las actividades y los
departamentos. Estas informaciones
son valiosas porque permiten la
realización de análisis, como la
segregación de funciones y las
relaciones sociales, es decir, la
verificación de qué agentes interactúan
entre sí en el proceso, además de
permitir el examen del proceso desde
una perspectiva organizacional, a
saber, comprender cómo es el proceso
entre los diferentes departamentos y sectores de la organización.
Figura n.° 1. Registro de eventos
Nota: Se han ocultado los nombres de los agentes y departamentos.
Fuente: Elaborado por el autor.

Revista Fiscalizando Nª 27 / Artículos de Investigación
A partir de la extracción del registro de
eventos, puede utilizar las diferentes
técnicas de minería de procesos para
lograr los resultados deseados y, en
función del objetivo y la fase de la
auditoría, se pueden combinar una o
más técnicas. A continuación se
describen las principales técnicas y sus
ventajas en la actividad de auditoría.
La técnica principal se llama
descubrimiento de procesos. En esta
técnica, un algoritmo secuencia el
orden de las actividades en un registro
de eventos y, como resultado, genera
un modelo de proceso real. Además, es
posible visualizar las diferentes
variaciones del proceso y cómo se
ejecuta el mismo proceso en diferentes
departamentos o sectores de una
organización o en diferentes organizaciones.
La ventaja de esta técnica es que la
visualización del proceso tal como se
ejecuta realmente evidencia la
complejidad de un proceso
organizacional, lo que no siempre es
posible con los diagramas de flujo
manuales o las listas de verificación
elaboradas como plantillas.
Esta visualización del proceso puede
ser muy útil en la fase de planificación
de una auditoría, ya que facilita la
comprensión del objeto auditado.
Además, el descubrimiento del proceso
ayuda a comprender los controles
internos y a identificar los puntos
débiles y los riesgos potenciales, con el
fin de dirigir la creación de una hoja de ruta de auditoría más eficaz.
15
A parte del descubrimiento, la
conferencia de la conformidad es otra
técnica de gran valor para la auditoría,
porque permite un examen rápido y
eficaz sobre la conformidad del
proceso con el modelo. El modelo
puede introducirse manualmente u
obtenerse mediante la técnica de
descubrimiento del proceso.
La conferencia de la conformidad
compara el registro de eventos con el
modelo para identificar las
discrepancias entre el comportamiento
del modelo y el realmente observado
en la práctica, o sea, en el registro de
eventos. Así, es posible detectar qué
actividades no se han realizado o se
han realizado fuera del orden
esperado. Igualmente, utilizando el
resto de la información disponible en el
registro de eventos, es posible
detectar los cuellos de botella del
proceso y realizar un examen de segregación de funciones.
A continuación, se elaboró un cuadro
comparativo entre algunos de los
Principios Fundamentales de los
Pronunciamientos Profesionales (IFPP
en inglés) de la Organización
Internacional de Entidades
Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI) y
la respectiva técnica de minería de
procesos que permite obtener el
resultado enumerado en el Pronunciamiento:

Revista Fiscalizando Nª 27 / Artículos de Investigación 16
Principios de auditoría de la IFFP Minería de procesos
Comprensión Visualizar el modelo de proceso ejecutado
en la práctica o desde una perspectiva
organizativa (en diferentes sectores)
Conducir una evaluación de riesgos o
análisis del problema
Identificar los procesos más críticos y sus
ineficiencias y cuellos de botella, lo que
permite clasificar los procesos según su
nivel de ineficiencia
Identificar los riesgos de fraudes Identificar el funcionamiento de los controles
en el proceso
Verificar el cumplimiento de la segregación
de funciones
Desarrollar un plan de auditoría Identificar las variantes de procesos de
mayor riesgo y centrar los exámenes en
estas variantes mediante la realización de
procedimientos adicionales
Realizar los procedimientos de auditoría
para obtener evidencia de la misma
Realizar una conferencia de conformidad
para detectar qué casos no se ajustan a las
normas aplicables
Determinar las causas de las ineficiencias y
y identificar a los responsables
Evaluar la evidencia de auditoría y obtener
conclusiones
Obtener evidencias de mayor calidad
basadas en los datos registrados en los
sistemas de información, en lugar de las
pruebas producidas por las personas (por
ejemplo, la declaración del entrevistado o el
cuestionario)
Preparar un informe con base en las
conclusiones
Forma de comunicación visual (más clara y
menos técnica) que facilita la comprensión y
atrae más la atención de los usuarios del
informe
Dar seguimiento a los asuntos reportados
como relevantes
Realizar minería de procesos nuevamente
para verificar la implementación de las
recomendaciones
Construir indicadores, como el tiempo
medio de duración del proceso para
supervisar la mejora del rendimiento del
proceso a lo largo del tiempo

Tabla n.° 1. Integración entre los Principios Básicos de Auditoría
de la IFPP y la Míneria de Procesos
Fuente: Elaborador por el autor
Aplicación de la minería de procesos en la auditoría: un estudio de caso
El ejemplo que se describe a
continuación trata del uso de la minería
de procesos en los datos puestos a
disposición por un organismo público
auditado por el Tribunal de Cuentas del
Estado de Bahía. En este caso, la
tecnología se aplicó como «prueba de concepto» para demostrar su viabilidad
y utilidad en trabajos futuros de auditoría.
Se seleccionaron dos procesos de la
organización auditada: proceso
estándar de compra electrónica (
pregão
eletrônico ) y proceso simplificado de
compra electrónica ( dispensa de
licitação ), así como los respectivos
pagos de las compras simplificadas. La

Revista Fiscalizando Nª 27 / Artículos de Investigación
atención al proceso de contratación
pública se justifica por su importancia:
además de consumir una fracción
importante del gasto público, la
contratación pública satisface las
demandas del Estado de insumos
necesarios para proporcionar bienes y servicios a la población.
En este sentido, el análisis se llevó a
cabo bajo el 100% de la población del
proceso de contratación electrónica
estándar del departamento de logística
de la organización auditada y, con
respecto al proceso de contratación
simplificado, sólo se seleccionaron las
compras relacionadas con las acciones
presupuestarias prioritarias para
combatir Covid-19.
Los datos necesarios para aplicar las
técnicas descritas en la sección anterior
fueron extraídos del Sistema Electrónico
de Información (SEI), que es el principal
sistema de tramitación de los procesos y
documentos administrativos del Estado
de Bahía. El SEI fue desarrollado por el
Poder Judicial brasileño (Tribunal
Regional Federal de la 4ª Región) y es
utilizado por varias entidades públicas .
Entre otras ventajas, además de la
evidente digitalización, el SEI permite
que múltiples instancias inserten o
firmen documentos simultáneamente,
sin necesidad de tramitar el proceso
entre agencias y departamentos,
promoviendo una mayor eficiencia.
La recopilación y el preprocesamiento de
datos consistieron en extraer los
registros de las listas de protocolos de
cada instancia del proceso, es decir, de
cada caso, en una hoja de cálculo
específica. A continuación, se utilizó el lenguaje de programación R para unir
las hojas de cálculo en un único archivo
(dataframe) y en formato .csv, con el fin
de obtener el registro de eventos
necesario para ser utilizado como
entrada en el software de minería de
procesos (Figura n.° 1).
Además, se decidió unir el proceso de
compra simplificada con los respectivos
pagos (asignando el mismo identificador
de proceso), con el fin de examinar la
compra simplificada «de punta a punta»,
es decir, desde la formulación del pedido
hasta el pago al proveedor. Dado que
cada compra genera uno o varios pagos
que, a su vez, se apoyan en un proceso
diferente, en el enfoque tradicional de
auditoría el examen de estos procesos
se realiza forma separada y, a menudo,
por diferentes auditores, por lo que no
se obtiene una visión global del proceso.
Los softwares utilizados fueron Disco,
propiedad de la empresa holandesa
Fluxicon, y el Process Mining Framework
(ProM) , software libre desarrollado por
investigadores de la Universidad
Tecnológica de Eindhoven, también de
los Países Bajos. La diferencia entre
ellos es que Disco tiene menos
funciones, pero su uso es más fácil e
intuitivo, además de tener una forma
visual más agradable para exponer los
resultados. Por otro lado, ProM cuenta
con varias funciones, puestas a
disposición por más de mil plugins, de
modo que es posible realizar una mayor cantidad de análisis.
Para orientar el análisis, se prepararon
algunas preguntas sobre cada uno de los procesos:
17

Revista Fiscalizando Nª 27 / Artículos de Investigación 18
Fuente: Elaborado por el autor.Tabla n.° 2. Preguntas orientativas
En primer lugar, pretendía comprender
el efecto de la pandemia de Covid-19 en
el volumen de compras de la
organización auditada. Dado que la pandemia generó una situación de
anormalidad sin precedentes, se
pretendía comprobar el impacto en la
contratación pública.
Proceso estándar Procedimiento simplificado

1. ¿Cómo ha afectado la pandemia de
Covid-19 al proceso de contratación
pública?

1. ¿El proceso cumplió los requisitos de
conformidad?
2. ¿Cuál es la duración media del proceso
de contratación pública y qué casos
merecen atención por su larga o corta
duración?
2. ¿Hubo extrapolación del plazo de 8 días hábiles
para el pago tras la recepción de los
bienes/servicios?
3. ¿Cómo se lleva a cabo realmente el
proceso de contratación electrónica de la
entidad auditada? ¿Se corresponde al
modelo establecido?
3. ¿Hubo una violación de la segregación de
funciones?
4. ¿Cuáles son los cuellos de botella en el
proceso?

P
r e gu n t a
s
Figura n.° 2. Casos activos a lo largo del tiempo
Fuente: Elaborado por el autor.

Revista Fiscalizando Nª 27 / Artículos de Investigación 19
La visión general del proceso demuestra
que, de hecho, la pandemia afectó
repentinamente a la planificación
gubernamental, ya que se produjo un
descenso considerable en el número de
casos activos a partir del 25 de marzo
de 2020. Esta caída ocurrió pocos días
después de que el Estado de Bahía
decretó el inicio del trabajo remoto para
el servicio público y las medidas
temporales para hacer frente a la
emergencia de salud pública, ambas
decretadas el 17 de marzo . También se
observa que el volumen de compras no
volvió al nivel del periodo anterior a la
pandemia hasta el final del periodo
registrado, que fue marzo de 2021.
También en la vista general, es posible
observar la duración media del proceso
y la duración de cada caso, así como el
número de actividades realizadas en
cada uno de los casos (Figura n.o 2).
Cabe señalar que el proceso tiene una
duración media de 229 días (o 32,8
semanas), con un caso que supera la
marca de un año (variante 15) y otro
caso se completó en solo 43 días
(variante 12). También se puede tener
una idea general de la cantidad de
actividades realizadas en cada caso. En
la variante 13 se realizaron 109
acciones, casi el doble de la media de
actividades por proceso, que fue de 64.
Este análisis de la duración de los casos
y de la cantidad de actividades
realizadas proporciona a la auditoría
subsidios para profundizar los
exámenes en los casos que merecen
más atención, lo que difícilmente sería
posible observar a través de los
métodos tradicionales de análisis. La
variante 12, por ejemplo, era
excepcionalmente rápida y tenía una
cantidad de actividades inferior a la media. Estos hechos pueden indicar un
mayor riesgo de fraude o una «variante
positiva», vale decir, una forma más
rápida de realizar el proceso y que no ha sido percibida por la organización.
Otro objetivo deseado era conocer el
proceso tal y como se ejecuta de hecho,
en contraste con el proceso definido en
la legislación, cuyo diagrama de flujo
fue elaborado por la Secretaría de
Administración del Estado de Bahía
(SAEB) . En otras palabras, la intención
del examen era establecer una
comparación entre el proceso de facto y
el de jure. El resultado puede
visualizarse en la Figura n.° 3.
Lo que se observa al comparar ambos
modelos es que el diagrama de flujo
descrito en el Manual (modelo de la
izquierda) es demasiado simplificado y no explica la complejidad de un proceso
de contratación electrónica. El modelo
del proceso real (modelo de la derecha)
tiene varias actividades frecuentes que
ni siquiera se contemplan en el modelo
diseñado, además de tener actividades
que no siempre se realizan en el mismo
orden y caminos alternativos para la
ejecución del proceso. En cambio, el
modelo descrito en el Manual establece una única secuencia.
Además, se aplicó la técnica de análisis
de los cuellos de botella del proceso, con
el fin de verificar dónde están las
ineficiencias. Así, se observó que las
aprobaciones externas de la SAEB y de
la Secretaría de Hacienda (SEFAZ)
representan los cuellos de botella del
proceso, pues la primera aprobación
tarda, en promedio, 26 días y la
segunda tarda, en promedio, 13.8 días,
como se evidencia en la Figura n.° 4.

Revista Fiscalizando Nª 26 / Artículos de Investigación 20
Figura n.° 3. Comparación entre el proceso de jure y de facto
Fuente: Elaborado por el autor.
Figura n.° 4. Cuellos de botella en el procesoFuente: Elaborado por
el autor.

Revista Fiscalizando Nª 27 / Artículos de Investigación
A su vez, se aplicó la minería en el
proceso simplificado de contratación
pública y sus respectivos pagos, con el
fin de analizar los controles internos y la
conformidad, especialmente porque se
trata de gastos que se realizan con
mayor urgencia, ya que se relacionan con acciones presupuestarias prioritarias
21
para combatir la pandemia del Covid-19.
En lo que respecta la conformidad, la
Figura n.° 5 muestra que sólo un pago
no incluye la prueba de recepción del bien o servicio adquirido (representado
por la actividad Atesto).
Figura n.° 5. Comprobación del cumplimiento del procedimiento de contratación simplificado
En adición a la conformidad de los actos
realizados, se buscó verificar si el
auditado había respetado el plazo de 8
días hábiles establecido en los contratos
para realizar el pago, a partir de la fecha
de recepción de los bienes o servicios
contratados. En este sentido, se
estableció un filtro entre las actividades Liquidação
, que es el acto de control que
representa la prueba de que el bien
recibido o el servicio prestado se ajusta
a las condiciones contratadas, y la Nota
de Ordem Bancária (NOB), el acto de
control que demuestra la transferencia
de recursos financieros del Estado a la
cuenta del acreedor.
Fuente: Elaborado por el autor.

Revista Fiscalizando Nª 27 / Artículos de Investigación 22
En la parte inferior derecha de la Figura
n.° 6, se puede evidenciar que el tiempo
transcurrido entre las dos actividades
descritas fue de 24 días en uno de los
casos, superando el plazo de 8 días hábiles.
Por último, se analizó el cumplimiento
del «principio de los cuatro ojos» o
separación de funciones. Según este
principio, debe existir una separación
entre las funciones de autorización o
aprobación, ejecución, control y
contabilidad del gasto.
Este análisis utiliza una característica del
registro de eventos que no se había utilizado en las revisiones anteriores: el
registro del agente o persona
responsable de cada actividad. En este
caso, se seleccionaron las actividades
«Autorização», » Atesto» y «Empenho»,
que representan, respectivamente, el
acto de autorización de compra, la
recepción y el acto de control
presupuestario del gasto. Se constató
que, en un solo caso, no se observó
correctamente la segregación de
funciones, porque la persona
responsable de la autorización,
representada por el código «IA», era la
misma que emitío la Nota de
Compromiso, que es un acto de control
presupuestario de reserva de un
determinado importe para el pago.
n
Figura n.° 6. Tiempo transcurrido entre la liquidación y el pago
Fuente: Elaborado por el autor.
Figura n.° 7. Segregación de funciones
Fuente:
Elaborado por el
autor.

Revista Fiscalizando Nª 27 / Artículos de Investigación23
Conclusión
Uno de los pioneros en el uso de la
minería de procesos, el holandés Will
van der Aalst, establece una analogía
entre la actividad de auditoría y la
alegoría de la caverna de Platón. Según
él, los auditores son como los
prisioneros que solo ven sombras
proyectadas en la pared, porque tienen
un conocimiento distorsionado de la
realidad. Al intentar comprender el
funcionamiento de la organización
auditada mediante los informes de
gestión, los gráficos y las declaraciones
de los directivos, los auditores sólo ven
reflejos de la organización elaborados por terceros.
El diferencial de la minería de procesos
es que esta tecnología no busca
simplificar la complejidad del mundo real
en gráficos o resúmenes de forma
subjetiva, sino ordenar los datos
disponibles para exponer los procesos
organizativos tal y como se ejecutan en el día a día.
En este sentido, si el valor de la auditoría
se obtiene cuando es posible aportar
nuevos puntos de vista al auditado, que
no habían sido observados hasta
entonces, se puede ver una clara
ventaja en el uso de esta tecnología.
De hecho, en el estudio de caso
realizado con los procesos de
contratación pública, se concluyó que
era posible analizar los procesos desde
nuevas perspectivas, no perceptibles por
los métodos tradicionales de análisis,
como la visualización de las métricas de
desempeño y la detección de cuellos de
botella. Además, es posible proporcionar
opiniones más fiables sobre la
conformidad del proceso, porque los
procedimientos son aplicados en toda la
población, no en una muestra. Sin embargo, como cualquier
tecnología, la minería de procesos tiene
limitaciones. El uso de las técnicas
citadas en este artículo y sus resultados
dependen de la disponibilidad y la
calidad de los datos obtenidos. Hay
organizaciones que todavía utilizan
procesos total o parcialmente
manuales, lo que limita el acceso a los
datos. Además, la forma en que el
sistema de información captura los
datos también puede afectar a la
calidad, ya que si los eventos no se
capturan automáticamente cuando se
producen y de forma sistemática y
fiable, es posible que haya errores en
algunos atributos, como la fecha o el nombre de la actividad realizada.
Asimismo, las técnicas citadas no
permiten responder a todas las
preguntas sobre el proceso, como el
contenido de un acto concreto realizado.
Por lo tanto, no es posible evaluar el
error o el éxito de una decisión. Sin
embargo, el propósito de la minería de
procesos (y otras tecnologías) no es
sustituir el trabajo del auditor, sino
complementarlo. Cuando se utilizan las
nuevas tecnologías, la verdadera
ganancia se produce cuando la
capacidad de ofrecer nuevas
perspectivas a partir de los datos,
propia de la inteligencia artificial, se
combina con las capacidades humanas
de imaginar, anticipar y juzgar
situaciones cambiantes gracias a su diligencia y juicio profesional.
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Revista Fiscalizando Nª 27 / Artículos de Investigación 25
En ese sentido, con la participación y
experiencia del recurso humano
interdisciplinario con que cuenta la
Entidad, dentro de su proceso innovador
abordó la función de control fiscal
ambiental con un cambio de visión en las
evaluaciones del estado de conservación
del patrimonio natural, que como objeto
de estudio, se transformó de una
perspectiva fragmentada e individualista
a uno en el que cuenta a todos como
partes de un solo cuerpo, que se puede
ver afectado en cascada, por las
alteraciones de alguna de sus partes.
El control fiscal del patrimonio natural es
objeto de evaluación, seguimiento y
monitoreo, en el marco de las acciones
programadas y ejecutadas con el uso de
los recursos públicos, del contexto de la
problemática y necesidades del territorio y de sus ciudadanos.
En la actualidad la entidad, planea sus
actividades del control fiscal ambiental
partiendo del conocimiento de la
realidad de Bogotá D.C., y teniendo en
cuenta la alineación y sinergia entre los
contenidos de los instrumentos que
orientan la gestión ambiental y las
actividades que integran sus procesos misionales.
Bajo ese contexto, y los resultados que
se van obteniendo, se actualizan y adaptan los procedimientos, se diseñan
EJERCICIO DEL CONTROL FISCAL, COADYUVANTE EN LA MITIGACIÓN DEL CAMBIO CLIMATICO EN BOGOTA D.C.
Autor:
Andrés Castro Franco
Contralor de Bogotá, D.C.
1 DECRETO 403 DE 2020. (Marzo 16). Por el cual se dictan normas para la correcta implementación del Acto
Legislativo 04 de 2019 y el fortalecimiento del control fiscal.
Resumen: La Contraloría de Bogotá,
D.C. es un órgano de control fiscal que “… de manera autónoma e independiente
de cualquier otra forma de inspección,
vigila la gestión fiscal de la
administración y los particulares o
entidades que manejen fondos o bienes
públicos con el fin de determinar si dicho
cometido y sus resultados se ajustan a
los principios, políticas, planes,
programas, proyectos, presupuestos y
normatividad aplicables y logran efectos
positivos para la consecución de los fines esenciales del Estado …” .
En ese contexto, la entidad con su
accionar contribuye a garantizar el uso
eficiente, eficaz y equitativo, tanto de los
recursos públicos que son programados
y ejecutados por las entidades del
Distrito Capital, como la sostenibilidad
del patrimonio natural de la ciudad.
Consciente de su labor y de la
importancia del equilibrio que debe
guardar la interacción entre el cuerpo
natural y el urbano presente en el
territorio de su jurisdicción, este ente de
control contribuye como garante al
cumplimiento del uso racional, eficiente
y eficaz de los recursos públicos, en
coherencia y concordancia con los
principios del control fiscal (en especial
los de sostenibilidad ambiental y de
valoración de los costos ambientales), y
los avances y compromisos concertados
por la ciudad con el país y el mundo
entero, entre ellos la Agenda 2030. 1

Revista Fiscalizando Nª 27 / Artículos de Investigación 26
y construyen las herramientas e
instrumentos institucionales para
garantizar que con el ejercicio del
control fiscal se contribuya a la
sostenibilidad ambiental y al
cumplimiento de la Agenda 2030.
Máxime que es precisamente la
conservación ambiental del patrimonio
natural la que sustenta y sostiene los
subsistemas social y económico del
territorio.
Palabras clave: Patrimonio natural,
sinergia, sostenibilidad ambiental,
integración, procesos, Agenda 2030.
El cambio climático y el control fiscal
en la ciudad de Bogotá D.C. – Colombia
“ De acuerdo con la Convención Marco de
las Naciones Unidas sobre Cambio
Climático (CMNUCC), éste se entiende
como un cambio de clima atribuido
directa o indirectamente a la actividad
humana que altera la composición de la
atmósfera mundial y que se suma a la
variabilidad natural del clima observada
durante períodos de tiempo comparables .”
Si bien los efectos del cambio en el clima
se manifiestan y afectan el nivel global,
es un hecho que son el resultado de la
contribución de las emisiones a la
atmósfera producto de las actividades
que se realizan en todos los rincones del planeta.
Consciente de dicha situación, la
Contraloría de Bogotá D.C. en la última
década, emprendió un proceso
innovador para conocer integralmente las realidades ambientales de la ciudad,
con el fin de identificar por un lado, los
aspectos prioritarios a abordar dentro de
su ejercicio de control fiscal ambiental y
por otro, los instrumentos que le
permitan incrementar la efectividad y
contribución con su desempeño como
ente fiscalizador y coadyuvante en la
mejora de la gestión ambiental del
Distrito Capital, especialmente la
relacionada con las fuentes generadoras
de las emisiones de gases y partículas a
la atmósfera y que afectan la calidad del aire de la ciudad.
Así, la entidad ha emprendido un
proceso de gestión del conocimiento,
para incluir en sus evaluaciones de
control los aspectos que inciden en la
calidad del aire de la ciudad y en la
variación de su estado y calidad,
principalmente aquellos derivados del
uso de la atmosfera como vertedero de
desechos gaseosos y de la
administración del arbolado urbano
como elemento captador de CO2 y regulador climático en la ciudad.
En desarrollo de dicho proceso, para
abordar el control fiscal de la calidad del
aire, y las emisiones a la atmósfera que
se generan en la ciudad, se han cumplido las siguientes actividades:
2 http://www.ideam.gov.co/web/atencion-y-participacion-ciudadana/cambio-climatico
2 Identificación del aire como
patrimonio natural y como objeto de
evaluación del control fiscal ambiental.
Identificación y aplicación de
herramientas para la evaluación de
los cambios ocurridos en el estado de
calidad del aire y su posible relación con el desarrollo de las actividades
antrópicas y de gestión administrativa
en un determinado período de
tiempo.
1. 2.

27
Revista Fiscalizando Nª 27 / Artículos de Investigación
Como resultado, la Contraloría de
Bogotá D.C. en los últimos 10 años
identificó la relación que existe entre las
estructuras natural (EEP) y urbana de la
ciudad, y la presión que ejercen las
actividades del desarrollo de la segunda
respecto a la primera, como se observa a continuación:
Identificación y evaluación de bases
de datos, obtenidas de la captura,
procesamiento y recopilación de los
principales parámetros que definen la
calidad del aire en diferentes puntos de la ciudad, y que son obtenidos a
través de las estaciones de monitoreo
de las redes de calidad de aire, hídrica e hidrometereológica de Bogotá.
Identificación de parámetros e
indicadores técnicos, que dan cuenta
de las emisiones producidas en la
generación de productos y/o servicios
de mayor consumo en la ciudad.
Identificación de eficacia y eficiencia
del uso de los recursos públicos
ejecutados en torno a contribuir con
el cumplimiento de las metas del ODS
13 incorporadas en el Plan de
Desarrollo Distrital, principal
3. 4. 5. instrumento de planificación de
mediano plazo de la ciudad.
Estudio del aire como elemento
natural dentro de la Estructura
Ecológica Principal EEP, su dinámica y
relación con cada una de las partes
del cuerpo natural de Bogotá, en
tanto dicho recurso natural se
encuentra en sinergia intrínseca con
todas los demás partes y las
actividades desarrolladas dentro de la
estructura urbana.
6.
Gráfico No 1. Relación de las Estructuras Ecológica Principal y Urbana de la Ciudad
de Bogotá y resultados alcanzados entre 2012 y 2015
Fuente: Contraloría de Bogotá, D.C.
Elaboración: Contraloría de Bogotá, D.C.

28
Revista Fiscalizando Nª 27 / Artículos de Investigación
En efecto, para el período comprendido
entre 2012 y 2015, la expansión de la
ciudad, su crecimiento urbanístico
vertical, la infraestructura de servicios
públicos y la disposición de desechos
sólidos, líquidos y gaseosos, ejerció gran
presión sobre todos los elementos
naturales de la EEP como son: los cerros
orientales, el sistema hídrico superficial
y subterráneo, el suelo, la flora, la fauna y el aire, los cuales fueron evidenciados con los resultados de las acciones
ejecutadas versus las metas
programadas para dicho período.
Las cifras obtenidas con el cálculo de la
huella hídrica de los años 2013 y 2014,
por ejemplo, indican que los sectores
doméstico, industrial, alimentario y de
construcción en conjunto dejaron cada
segundo en Bogotá, la siguiente huella
hídrica. Ver Esquema No 1.
La huella hídrica del año 2014 en
m3/año que dejó la ciudad de Bogotá fue
de 9.490.904.143 m3, que llevada a la
HH per cápita anual estimada en 1217
m3, la coloca por encima de ciudades
como La Paz, Quito, Guayaquil y Lima. La relación existente entre las tres
huellas hídricas evidencia que por cada
metro cúbico de huella hídrica azúl,
Bogotá D.C. generó 5 metros cúbicos de
huella verde y 6 metros cúbicos de huella gris .
Esquema No 1. Relación de las Huellas Hídricas por segundo generadas por la
ciudad de Bogotá D.C – Colombia en los años 2013 y 2014
AÑO
2013:

39 m 3 86 m3 134 m 3

AÑO
2014:

26 m 3 118 m 3

155 m 3

3 4 5ESTIMACIÓN PRELIMINAR DE LA HUELLA HÍDRICA DE BOGOTÁ, D.C. INFORME SOBRE EL ESTADO DE LOS
RECURSOS NATURALES Y DEL AMBIENTE DE BOGOTÁ D.C. DIRECCIÓN DE ESTUDIOS DE ECONOMÍA Y POLÍTI-
CA PÚBLICA. Contraloría de Bogotá D.C. Plan Anual de Estudios – PAE 2014.
SEGUIMIENTO A LA ESTIMACIÓN DE LA HUELLA HÍDRICA DE BOGOTÁ, D.C. INFORME ANUAL SOBRE EL
ESTADO DE LOS RECURSOS NATURALES Y DEL AMBIENTE DE BOGOTÁ D.C. Plan Anual de Estudios PAE 2015Ibidem.
Fuente: Contraloría de Bogotá, D.C.
Elaboración: Contraloría de Bogotá, D.C. 3
4
5

29
Por otra parte, la Huella de Carbono –
HC estimada por la Contraloría de
Bogotá D.C . en el 2014, evidenció que
la capital colombiana alcanzó los
12’995.729,05 Ton de CO2 Eq, que
llevada a HC per cápita anual estimada
en 1.7 Ton de CO2 Equivalentes se
encuentra por encima de ciudades como
La Paz y Quito, las que producen 1 Ton Eq.
Respecto del arbolado urbano este
órgano de control fiscal estimó que de
10 árboles plantados, 8 tienen que ser
replantados y 7 son reportados como desaparecidos.
Los resultados de las evaluaciones
técnicas del estado ambiental y el
cálculo de la huella hídrica y de carbono
de la ciudad, realizados por la
Contraloría de Bogotá D.C., indican que:
El control fiscal en el marco del
Objetivo de Desarrollo Sostenible No 13, Acción por el clima
La adopción, por parte del Consejo
Nacional de Política Económica y Social,
del CONPES 3918 de 2018 “Estrategia
para la implementación de los Objetivos
de Desarrollo Sostenible (ODS) en Colombia ”, estableció para Colombia
tanto los objetivos de la Política de
Desarrollo Sostenible como los
lineamientos de implementación de los
ODS de la Agenda 2030, en el
documento denominado “ Plan de Acción
y Seguimiento (PAS)” , en cuya
construcción se tuvo como principal
propósito el cumplimiento de: la Política,
los lineamientos a partir de los cuales se
desarrollaría, la metodología para su
seguimiento, la evaluación y los
mecanismos de financiación de la Agenda mencionada.
Revista Fiscalizando Nª 27 / Artículos de Investigación
6 7 8 CALCULO DE LA HUELLA DE CARBONO. PLAN ANUAL DE ESTUDIOS – PAE 2015. Contraloría de Bogotá, D.C.
Documento CONPES CONSEJO NACIONAL DE POLÍTICA ECONÓMICA Y SOCIAL REPÚBLICA DE COLOMBIA
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN. Versión Aprobada Bogotá, D.C., 15 de marzo de 2018.
https://www.dnp.gov.co/CONPES/documentos-conpes/Paginas/docu
–
mentos-conpes.aspx#Default={%22k%22:%22ConpesNumero:3918%20OR%20Title:3918%22} Consultado el 29 de abril de 2021 a las 9:19 am.
6
La EEP de la ciudad está siendo víctima de la presión de las
actividades de desarrollo que se
ejecutan en su territorio.
Las acciones tendientes a mitigar el 7
8
efecto urbano con las cifras del
arbolado urbano siguen quedándose
cortas en su propósito.
Cuadro No 1. Indicador regional para Bogotá – según CONPES 3918 de 2018
ODS Indicador Regional Metas
13. Acción por el
Clima
Reducción anual de
emisiones totales de GEI
Las metas de este indicador,
tendrán desagregación por
sectores.
Fuente: CONPES 3918 de 2018.
Elaboración: Contraloría de Bogotá, D.C.

30
Revista Fiscalizando Nª 27 / Artículos de Investigación
Con la identificación de la Agenda 2030,
como el principal instrumento orientador
del desarrollo de las actividades institucionales y misionales de la
Contraloría de Bogotá D.C., se logró
dinamizar de manera proactiva el
ejercicio del control fiscal de los últimos
4 años, de tal forma que los resultados
de su desempeño pueden ser
visibilizados en los informes de sostenibilidad institucional .
El ejercicio institucional de la entidad,
sirvió de inspiración para que la
administración distrital, incrementara en el 13.5% la incorporación de los
Objetivos de Desarrollo Sostenible –
ODS en el Plan Distrital de Desarrollo Un
Nuevo Contrato Social y Ambiental para
la Bogotá del Siglo XXI 2020 – 2024,
respecto al Plan Distrital de Desarrollo
Bogotá Mejor Para Todos 2016 – 2020 .
En relación al ODS No 13, la Contraloría
Distrital identificó que en el Plan de
Desarrollo Distrital Bogotá Mejor Para
Todos 2016 – 2020, fueron incorporadas
3 de las 5 metas que contiene la Agenda 2030.
9
9 10 http://www.contraloriabogota.gov.co/sites/default/files/Conte
–
nido/ods/Pacto%20Global/Informes%20de%20Sostenibilidad/2018/INFORME%20DE%20SOSTENIBILIDAD%
20%281%29%20%283%29-%20Infograf%C3%ADa.pdf y, http://www.contraloriabogota.gov.co/sites/defaul-
t/files/Conte –
nido/ods/Pacto%20Global/Informes%20de%20Sostenibilidad/2018/Informe%20de%20Sostenibilidad%20-%
20Contraloria%20de%20Bogota%20D.C.%202018.pdf.
http://www.contraloriabogota.gov.co/sites/default/files/Conte –
nido/ods/Pacto%20Global/Informes%20de%20Sostenibilidad/2019/Informe%20Sostenibilidad%20CONTRAL
ORIA%20DE%20BOGOTA%202019.pdf
“Evaluación del avance de la incorporación, implementación, inversión y cumplimiento de metas de los ODS en
los principales instrumentos de planificación de Bogotá en el período comprendido entre junio del 2016 y el 31
de marzo de 2021”. Pronunciamiento. Contraloría de Bogotá D.C., agosto 2021.
10
Cuadro No 2. Metas del Objetivo de Desarrollo 13, incorporadas en los dos últimos Planes de Desarrollo Distrital de la ciudad de Bogotá D.C. – Colombia
No. de meta ODS
13
Denominación de la Meta del ODS 13
13.1 Fortalecer la resiliencia y la capacidad de adaptación a l os
riesgos relacionados con el clima y los desastres naturales
en todos los países
13.2 Incorporar medidas relativas al cambio climático en las
políticas, estrategias y planes nacionales
13.3 Mejorar la educación, la sensibilización y la capacidad
humana e institucional respecto de la mitigación del cambio
climático, la adaptación a él, la reducción de sus efectos y la
alerta temprana
Fuente: Matriz de Asociación ODS y el PDDBMPT. Secretaría Distrital de
Planeación SDP.
Elaboración: Propia.

Revista Fiscalizando Nª 27 / Artículos de Investigación 31
La comparación entre las metas y
presupuesto programadas versus los
resultados de lo ejecutado entre junio
de 2016 y mayo de 2020 identifican a la
meta 13.3 como la de mayor eficiencia,
en tanto los avances físicos se realizaron con un presupuesto menor al programado.
En materia de eficacia se alcanzó un
avance promedio equivalente al 82% de
lo programado, siendo la meta 13.3
(98%) la de mayor avance y la 13.1
(con el 66%) la de menor avance.
Gráfico No. 1. Comparación porcentual de cumplimiento de metas producto
versus presupuesto ejecutado en metas del ODS 13 en Bogotá D.C. entre Junio de 2016 y mayo de 2020
Fuente: Matriz de Asociación ODS y el PDDBMPT. Secretaría Distrital de
Planeación SDP.
Elaboración: Contraloría de Bogotá D.C.
Gráfico No. 2 Promedio anual de Concentración de Material Particulado Inferior a 10 Micras µ {PM10} en Bogotá D.C.
Fuente: Observatorio Ambiental de Bogotá – OAB.
Elaboración: Propia.

Revista Fiscalizando Nª 27 / Artículos de Investigación 32
Estudios de Economía y Política
Pública. Contraloría de Bogotá D.C.
Plan Anual de Estudios – PAE 2014.
Seguimiento a estimación de la huella
hídrica de Bogotá, D.C. Informe Anual
sobre el estado de los recursos
naturales y del ambiente de Bogotá
D.C. Plan Anual de Estudios PAE 2015.
Cálculo de la huella de carbono. Plan
Anual de Estudios – PAE 2015.
Contraloría de Bogotá, D.C.
http://www.contraloriabogota.gov.co/c
ontralor-de-bogot-aliada-con-los-objet
ivos-de-desarrollo-sostenible-ods
http://www.contraloriabogota.gov.co/s
ites/default/files/Contenido/ods/Pacto
%20Global/Informes%20de%20Soste
nibilidad/2018/INFORME%20DE%20S
OSTENIBILIDAD%20%281%29%20%
283%29-%20Infograf%C3%ADa.pdf
http://www.contraloriabogota.gov.co/s
ites/default/files/Contenido/ods/Pacto
%20Global/Informes%20de%20Soste
nibilidad/2018/Informe%20de%20Sos
tenibilidad%20-%20Contraloria%20de
%20Bogota%20D.C.%202018.pdf
http://www.contraloriabogota.gov.co/s
ites/default/files/Contenido/ods/Pacto
%20Global/Informes%20de%20Soste
nibilidad/2019/Informe%20Sostenibili
dad%20CONTRALORIA%20DE%20BO
GOTA%202019.pdf
https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Econ%C3%B3micos/3918.pdf
http://www.sdp.gov.co/gestion-a-la-in
version/planes-de-desarrollo-y-fortale
cimiento-local/planes-de-desarrollo-lo
cal/bogota-mejor-todos
http://www.desarrolloeconomico.gov.c
o/noticias/plan-desarrollo-distrital-202
0-2024-nuevo-contrato-social-y-ambie
ntal-siglo-xxi Conclusión
En el contexto de la evaluación de la
incorporación e implementación del
ODS 13 en los dos últimos Planes
Distritales de Desarrollo, se evidenció
que se mantuvo el porcentaje de
incorporación de las metas de dicho
objetivo y se disminuyó el presupuesto
programado para el período 2020 – 2024.
La situación anterior puede estar
asociada a la mejora de la calidad del
aire derivada de la reducción del
promedio mensual de la concentración
de material particulado, inferior a 10
Micras µ {PM10}, presente en el aire de
la ciudad en los últimos 6 años. Dicha
disminución puede asociarse a la
disminución de la actividad urbana y
social de la ciudad causada por la
pandemia derivada del C-19.
Bibliografía
Contraloría de Bogotá D.C.
Pronunciamiento “Evaluación del
avance de la incorporación,
implementación, inversión y
cumplimiento de metas de los ODS en
los principales instrumentos de
planificación de Bogotá en el período
comprendido entre junio del 2016 y el
31 de marzo de 2021”. Agosto 2021.
Contraloría de Bogotá D.C. Informe
Estructural “Avance de los Objetivos de
Desarrollo Sostenible (ODS), en el
marco del Plan de Desarrollo Distrital
2016 – 2020 y su armonización en el
PDD 2020 – 2024”. PAE 2021. Informe
Primera Entrega. Mayo 2021.
Departamento Nacional de Planeación –
DNP. Estrategia para la implementación
de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) en Colombia.
Estimación preliminar de la huella
hídrica de Bogotá, D.C. informe sobre el
estado de los recursos naturales y del
ambiente de Bogotá D.C. Dirección de

Resumen: En las revistas Auditoría y
Control No. 37 y 40 de los años 2019 y
2020 respectivamente, fueron
publicados dos artículos en los que se
explican los aspectos fundamentales a
tener en cuenta para el análisis del
costo en la actividad económica cubana
y las indicaciones prácticas para la
revisión del proceso productivo en una acción de control.
Se resumen criterios sobre el costo
como un indicador determinante en el
grado de eficiencia de la empresa e
instrumento de dirección para la toma
de decisiones, con vistas al desarrollo
sostenible de la economía, así como el
esquema de formación de los
indicadores del costo para el control de
la producción, tanto en una empresa
productora de servicios como una
productora de bienes; toda vez que un
adecuado análisis de los procesos,
permite identificar normas de consumo desactualizadas o sobredimensionadas Para llegar a la respuesta se debe
realizar primeramente una investigación
sobre el precio del producto a
comercializar.
Es importante determinar si existe un
Comité de Precios
, compuesto por los
diferentes directores de las áreas
claves, y presidida por el director
general; porque representa un método
efectivo para la organización y control
del trabajo realizado, y la conformación del expediente de certificación de
precios mayoristas descentralizados
para cada producto comercializado,
establecido en la Resolución 256/2020
del MFP, para verificar la presentación
de los diferentes precios del surtido, de
acuerdo con las características de cada
unidad productora; así como la ficha
predeterminada como base para aplicar el índice de crecimiento a la media
de la clase del producto , que se
define con la certificación del precio
empresa máximo que marca el mayor
peso de las ventas en físico ;
identificando las facturas que lo
sustentan.
Revisar que se cumpla con la
superioridad del precio minorista
sobre el mayorista , y de no ser así las
causas que origina esta situación
adversa. Entendiéndose como punto de
partida el análisis del índice de
crecimiento establecido, para el precio
mayorista del producto a comercializar y de las materias primas y
materiales fundamentales que
PRINCIPALES ASPECTOS A TENER EN CUENTA PARA REVISAR
LA FICHA DE COSTO DE UN PROCESO PRODUCTIVO
Autores:
Reynol Pérez Fonticoba Yanet Aguila Rodríguez EFS Cuba
Desarrollo
Para incorporar más elementos de lo
que se ha publicado hasta la fecha, el
artículo propuesto en esta ocación se
centra en responder la siguiente pregunta: ¿Qué aspectos no puede
obviar un auditor al revisar una ficha de costo?
Revista Fiscalizando Nª 27 / Artículos de Investigación
Palabras clave: auditoría, ficha de
costo, precios, economía,
crecimiento.
33

¿Cuáles son aquellos aspectos que no podemos obviar?:
Es necesario definir si los gastos
indirectos son superiores a los directos,
o qué porciento representan los
primeros de los segundos, para poder
establecer si existe equilibro en el
proceso. Esto se puede observar desde
la ficha elaborada para determinar el
precio del producto o servicio.
Otro aspecto a tener en cuenta es si los
gastos que se reflejan en la ficha, son
expuestos en la misma unidad de
medida en que se comercializa la
producción resultante. Por ejemplo, un
producto se puede producir y
comercializar en unidades físicas (u), y
ser controlada como producción
terminada en m2, porque una unidad no
representa un número entero de metros
cuadrados.
Por lo tanto, el auditor antes de
comenzar a analizar su ficha, deberá
cerciorarse que la misma se haya
calculado de acuerdo con la unidad de
medida establecida para la
comercialización del producto y su
equivalente en unidades de producción.
(ej. Una unidad física del producto X =
1.98 m2). Entonces la ficha debe
reflejar cuánto cuesta producir 1 m2
que multiplicado por 1.98 m2 dará
cuánto cuesta producir una unidad física
del producto X, y con ello la ficha de
precio deberá reflejar el precio del
producto X que es como se vende en el mercado (en unidades).
Volviendo a la desagregación de los
gastos, una vez definida la estructura
porcentual entre gastos directos e
indirectos, se establecen las causas y
condiciones de su composición y en qué
medida se pueden reducir para ganar en
eficiencia. En este punto es
Revista Fiscalizando Nª 27 / Artículos de Investigación 34
intervienen en el proceso productivo. Seguidamente a ello, y
como consecuencia de los resultados, analizar la ficha de costo .
Si partimos del precio de un producto
hacia su base de concepción, se debe
analizar la ficha para determinar el
precio por los conceptos de gastos
predeterminados, la cual se subdivide
en dos grandes grupos:
Las Materias Primas y Materiales, y
Los Gastos de Elaboración
Las Materias Primas y Materiales
incluyen las materias primas
fundamentales y los portadores
energéticos utilizados, mientras que en
los Gastos de Elaboración se reúnen los
otros gastos directos, gastos de la
fuerza de trabajo y los gastos indirectos
de producción, gastos generales y de
administración y los gastos de
distribución y venta.
Para poder analizar la ficha, es
conveniente fragmentar el objetivo
desde lo general hacia lo específico.
Tener dominio del proceso en cuestión
permitirá emitir un criterio certero, con
un mínimo de riesgo a equivocaciones.
Entonces estamos en presencia de una
investigación que no puede verse
desligada de la metodología a seguir. En
nuestro caso, como auditores contamos
con las NCA. Identificando nuestra
competencia, trazando una estrategia
de trabajo, estableciendo los riesgos y
su probabilidad de ocurrencia, se estará
en mejores condiciones de adecuar
cualquier programa o procedimiento
generalizado sobre el tema, porque
cada vez que enfrentemos un reto como
este, nos percataremos que las
situaciones encontradas son diferentes,
aunque cuenten con características similares.

imprescindible tener como referencia el
coeficiente total establecido en la
entidad para los gastos indirectos.
En ellos podemos delimitar: la
depreciación, otros gastos por
mantenimientos y reparaciones, el
consumo de los portadores energéticos,
la ropa y calzado de los trabajadores
indirectos y los alimentos. Existen
gastos que pueden ser disminuidos
como son el combustible y lubricante y
la energía eléctrica, también los gastos
de mantenimientos y reparaciones. En
ello incide una adecuada planificación y
por esta vía debe incursionar el auditor
para establecer comparaciones. (Análisis de tendencias).
Respecto a la fuerza de trabajo se debe
analizar el desglose de los gastos de
salario de los obreros de la producción y
los servicios. En este modelo
prediseñado se establece la categoría
ocupacional, el grupo escala, la cantidad
de obreros, su norma de tiempo que
multiplicada por la tarifa salarial
establecida se obtiene el importe de
salario básico, el cual se incorpora a la
ficha como gasto de salario, de conjunto
con las vacaciones, contribución a la
seguridad social, impuesto fuerza de
trabajo entre otros indicadores definidos.
Sobre este aspecto es recomendable,
que el auditor se acerque al especialista
de capital humano, para conocer cómo
se establecieron las normas de tiempo
para los trabajadores directos. Es decir,
en qué base histórica se apoyó para
determinar el índice real en el
aprovechamiento de la jornada laboral.
El auditor tiene que verificar la
trazabilidad de esta norma de tiempo.
Recordemos que de todo indicador debe
ser verificada su base de cálculo. Respecto al grupo escala recientemente
actualizado es fácil identificar su
veracidad, sin embargo, tanto la tarifa
salarial como la norma de tiempo
deberán ser comprobadas por el auditor,
teniendo en cuenta los procedimientos
establecidos en el departamento de capital humano de cada entidad.
Nuevamente interviene la unidad de
medida del producto, porque por lo
general, el trabajador directo a la
producción identifica su salario según
las cantidades en unidades físicas que
produjo y ello es determinante para
emitir un criterio acertado sobre la
norma de tiempo, que deberá estar en
correspondencia con esta realidad, así
como la incidencia de la obsolescencia
tecnológica en el desempeño del
operario, por los paros industriales no
planificados, ya sean prolongados o
intermitentes, más aún si el proceso
productivo es continuo.
Si tuvo la oportunidad de estudiar los
artículos que anteceden a este, se
percatará que uno de los aspectos más
importantes para analizar fichas de
costo de un producto, radica en la
norma de consumo de las materias primas y materiales fundamentales.
Para ello, primero que todo, el auditor
debe revisar la desagregación de los
insumos fundamentales en la
producción. Es importante en este
momento tener claro la composición del
producto por materia prima utilizada,
cuáles pueden ser sustituidas o si son
importadas; cuál es su ciclo de
reaprovisionamiento y cómo la entidad
garantiza que se cumpla con este; si
existen factores internos o externos que
inciden en la no obtención oportuna de
la materia prima y, si debido a ello ha
sido necesario alterar la composición del
producto para realizar una producción
Revista Fiscalizando Nª 27 / Artículos de Investigación 35

con parámetros de calidad aceptables, aunque no óptimos.
Si esto ha ocurrido estaremos en
presencia de una ficha de costo
predeterminada para casos
excepcionales y una ficha de costo
estimada, para cuando se tenga el 100
por ciento de la composición del
producto en cuanto a la materia prima
requerida; que es una práctica de la
actividad, basada en los costos
predeterminados, estimados y su
planificación, que se exponen en los
Lineamientos Generales del Costo,
aprobados por la Resolución Conjunta:
JUCEPLAN, CEF, CEP y CEE, de 18/02/89
que fuera modificada por Resolución No.
25, Ministerio Finanzas y Precios, el
23/06/1997, y actualizada mediante
Resolución 935/2018 MFP Norma
Específica de Contabilidad No. 12
“Contabilidad de Gestión” (NEC No. 12).
Por ejemplo, el café: Cuba produce café
en polvo 100 por ciento café (robusta,
arábigo) y produce café en polvo 70 por
ciento café y 30 por ciento chícharo, sin
embargo, teniendo en cuenta las
características de la materia prima
fundamental utilizada (el café), la
composición en el producto terminado
puede definirse en porcentajes
diferentes, aunque manteniendo un resultado similar: Entonces es importante que el
especialista de producción certifique la
composición del producto por materia
prima, para establecer su repercusión
en la calidad del producto final y su
exposición porcentual en la ficha. Esto
permitirá delimitar responsabilidades en
el proceso. Ahora bien, cada ficha de
costo cuenta con la desagregación de
los insumos fundamentales. Estos se
pueden separar en tres grupos para su
mejor análisis. Por ejemplo, para la producción de la teja de fibrocemento:
Primer grupo: insumos fundamentales,
es decir las materias primas puras, en
las que se relacionan la fibra de asbesto
tipos U-85 y U-100, que es la materia
prima principal en la composición del
producto. Además, se encuentran los
herrajes, el cemento gris, la celulosa,
entre otras, así como el costo de
producir los parles de madera con que
se transporta la teja y los insumos
importados para el mantenimiento de la
industria. También se incluyen el agua, fuel oil y la energía eléctrica.
Segundo grupo: Los gastos de
transportación de la materia prima
importada desde el puerto hacia el
arenal y desde éste a las UEB de cada
provincia productora, y los gastos por
servicios de transportación del fuel oil y
el cemento.
Tercer grupo: residuos recuperables de
existir en el proceso.
Como se puede apreciar, aunque la ficha
de costo se confecciona en el área
económica, para elaborarla es necesario
que se interrelacionen varias áreas
claves de la entidad, (capital humano,
área técnica, calidad, producción,
Revista Fiscalizando Nª 27 / Artículos de Investigación 36
E:Trabajo 2021ACCIONES DE CONTROLCONSULTOR 20219 LegislacionResolucion
ConjuntaJUCEPLAN-CEF-CEP-CEERC-JUCEPLAN-CEF-CEF-CEE-1989.htm
E:Trabajo 2021ACCIONES DE CONTROLCONSULTOR 20219 LegislacionMFPRES-MFP-1997-025.htm 1 2
Un café más suave: materia prima arábigo; Un café más fuerte: robusta;
Un café obtenido al mezclar
diferentes materias de acuerdo a la
calidad: grano entero recogido de la
mata; recogido del suelo con
partículas, es decir la conocida
cascarilla, o materia prima importada de diferentes países.

Revista Fiscalizando Nª 27 / Artículos de Investigación 37
energética y mantenimiento) pues
responde al resumen de un proceso que
tributará a un beneficio común, que son
los ingresos. Todas estas áreas
representan para el auditor diferentes
fuentes de información. (NCA: recolección de la evidencia).
Cada vez que se realice el análisis de una
ficha de costos, pueden surgir
situaciones totalmente nuevas porque
depende del proceso productivo
revisado, el escenario económico
existente y la respuesta a dicho
escenario. Por lo tanto, hay que realizar
una revisión exhaustiva de los insumos
expuestos en la ficha y solicitar
respuestas a las interrogantes que
surjan de esta revisión. Siguiendo el ejemplo de la teja:
¿Por qué estaba incorporado el costo de
producir el parle de madera en los
insumos fundamentales? Porque la
entidad se encuentra en condiciones de
producir sus parle, ya que puede adquirir
la madera y es más barato que
comprarlos. Esta es una alternativa de
solución para disminuir los costos del
proceso. Entonces si no lo hubiese
identificado la entidad, pudo haber sido
una sugerencia del auditor.
¿Qué significa que se hayan incorporado
los insumos para mantenimiento? Se
espera poder importar los insumos para
realizar los mantenimientos desde el
propio taller de la entidad y no pagar por
el servicio de mantenimiento a terceros
que encarece la ficha, que se considera
como otros gastos directos, dentro de
los gastos de elaboración. En este punto
el auditor deberá verificar si se pudo
importar realmente, de lo contrario es un factor que está desvirtuando la ficha.
¿Qué significa que se hayan incorporado
los insumos para mantenimiento? Se
espera poder importar los insumos para realizar los mantenimientos desde el
propio taller de la entidad y no pagar por
el servicio de mantenimiento a terceros
que encarece la ficha, que se considera
como otros gastos directos, dentro de
los gastos de elaboración. En este punto
el auditor deberá verificar si se pudo
importar realmente, de lo contrario es un factor que está desvirtuando la ficha.
Otro análisis a efectuar es la estructura
del total según los tres grupos
delimitados. El tercero debe ser
prácticamente imperceptible pero no
desestimable, porque pudiera
representar una alerta en el proceso
productivo, en cuanto al impacto del
desgaste tecnológico.
Respecto al segundo debe estar por
debajo del primero, porque responde
únicamente al gasto de transportación y
por lo tanto su participación en la
composición del producto es inferior a la
del primer grupo donde se recogen todas
las materias primas utilizadas en el
proceso. De no ser así habrá que
identificar las causas y condiciones de
que se encuentre revertida la pirámide
del proceso dentro de los gastos directos
de producción. Con este enfoque el auditor deberá desarrollar su análisis.
Hasta ahora solo se ha mencionado la
norma de tiempo para obtener el gasto
de salario por cada unidad producida, sin
embargo, no se ha mencionado nada
respecto a las normas de consumo de los
insumos fundamentales y los precios
definidos en cada caso. Sobre este tema es importante señalar lo siguiente:
Para poder emitir un criterio se
recomienda primeramente solicitar las
normas de consumos establecidas y
aprobadas por el máximo representante
de la entidad, que a su vez deben estar
sustentadas en una certificación emitida
por la entidad facultada para ello, lo cual

permitirá tener la certeza que se está
realizando un análisis sobre una base confiable.
La obsolescencia tecnológica de nuestras
industrias son un factor determinante en los incumplimientos de los planes
productivos debido a las paralizaciones,
por lo que cada vez son más frecuentes
los mantenimientos en los equipos
tecnológicos. Esta problemática incide
en las normas de consumo. Es imposible
que un equipo tecnológico de más de
diez o veinte años, mantenga los índices
del fabricante. Si la ficha de costo refleja
estas normas invariables, entonces
evidentemente no está mostrando la
realidad del proceso, lo cual conlleva al
encubrimiento del desvío o ineficiencias
del mismo.
Por lo tanto, es recomendable efectuar
comparaciones con fichas utilizadas en
períodos anteriores para establecer un
análisis de tendencia de las normas y los
precios. Durante la revisión, se puede
comparar las U/M que refleja cada ficha
para una misma materia prima. No
quiere decir que no se pueda modificar,
pero la norma tiene que estar en
correspondencia al cambio efectuado. Si
una unidad del producto terminado
requiere de 1 tonelada de cemento, la
ficha puede reflejar 1000 kg o
aproximadamente 2200 lb, que es lo
mismo que decir 1 tonelada y el precio
sigue siendo el mismo, lo que adecuado a la U/M. Ejemplo:
La ficha elaborada en el período 1 refleja
que el producto terminado requirió
0.0100 t de cemento con un precio de
1650.00 pesos, por lo tanto, el costo de
un m2 del producto terminado es de 16.50 pesos.
La ficha elaborada en el período 2 refleja
que el producto terminado requirió 9.50
KG de cemento con un precio de 1.65
Revista Fiscalizando Nª 27 / Artículos de Investigación 38
pesos, por lo tanto, el costo de un m2 del producto terminado es de 15.68 pesos.
Como se puede observar el precio no
varió, sino que se adecuó a la forma de
expresión de la norma de consumo en la
ficha de costo, según la unidad de
medida utilizada. Sin embargo,
disminuye el costo de un m2 del
producto terminado en 0.82 pesos
(15.68 pesos – 16.50 pesos). ¿Por qué?
¿Cuántos Kg? representan 0.0100 t de
cemento? ¿Se mantuvo la norma de
consumo del período 1? ¿Hubo eficiencia
en el segundo período en cuanto al
ahorro del recurso? ¿Este ahorro no
afectó la calidad del producto final?
¿Cuáles son los parámetros de calidad
establecidos para este producto, cuentan
con la certificación de la calidad
actualizada? ¿Qué pasaría si fuera a la
inversa, es decir, el segundo período
fuera el primero? ¿Habría eficiencia?
Estas son las preguntas que debe
hacerse el auditor para identificar la
eficiencia en el proceso productivo y su
incidencia en los costos. Recordemos el
efecto de estos en los resultados de la entidad (utilidades).
Un económico vive dichos momentos
constantemente y realiza este tipo de
análisis para tomar decisiones, porque
elabora mensualmente la ficha de costo
real para ver el grado de eficiencia de su
proceso productivo y el impacto en sus
ganancias. Mientras que la función del
auditor radica en evaluar más que todo,
la efectividad de tales análisis y las
decisiones tomadas. Por eso se apoya en los análisis de tendencias.
Respecto al precio de las materias
primas y materiales fundamentales,
recordemos que la materia prima que
participa en un proceso productivo, se
consideró como producto terminado de
otro. Por lo tanto, experimentó análisis
similares para la determinación de su

precio, que pudo haberse definido de
manera centralizada o descentralizada.
Esto quiere decir que en la ficha de costo
en la que ese producto se presenta
como materia prima, su precio puede
tener o no límites para su negociación
con los proveedores. Por ello es
imprescindible que el auditor delimite
aquellas materias primas cuyos precios
no pueden negociarse, y en qué
legislación se establecen para evaluar la
actualización de la ficha. Además, en
estos casos un mejor resultado se
obtiene cuando se utilizan los recursos
con mayor eficiencia y en ello incide
directamente la norma de consumo definida.
Cuando los precios de las materias
primas y servicios fueron negociados
con los proveedores, el auditor debe
indagar cómo se llevó a cabo el proceso
de contratación en el establecimiento de
un precio justo para ambas partes.
Es válido recordar que el precio que se
muestra en una ficha de costo no es
necesariamente el precio pactado según
contrato, por ende, el auditor deberá
prepararse para recalcular las bases de
cálculo, porque de lo contrario no estará
en condiciones de concluir si el precio
reflejado en la ficha es el correcto, de
acuerdo con la unidad de medida de producción establecida.
Por ejemplo, los gastos de
transportación que se calculan
considerando la tarifa establecida, como
se muestra en el siguiente caso:
Revista Fiscalizando Nª 27 / Artículos de Investigación 39
Se debe aclarar que el índice de
consumo de la materia prima importada
es de 1.20 t mm2. Este dato como el
resto mencionado tuvo que ser
verificado por el auditor, porque de lo
contrario el re-cálculo siguiente no
hubiese sido efectivo:
Para determinar la incidencia de la
transportación de la materia prima
importada desde el puerto-Habana
hasta el Arenal en el costo por
unidad producida, se tuvo en cuenta
la tarifa máxima de 6876.60 pesos, 1.
establecida en la Resolución 317/20
para los contenedores de 20
toneladas e índice de 67 km por
hora.
Este tipo de contenedor asimila
hasta 22.5 t de la materia prima en
cuestión, por lo que trasladar cada
tonelada cuesta 305.62 pesos,
significando que, a cada m2 del
producto terminado, le
corresponden 16.25 pesos por
transportación, que es equivalente a 32.18 pesos por unidad producida.
Para determinar la incidencia de la
transportación de la materia prima
importada desde La Habana hasta
Santiago de Cuba, en el costo por
unidad producida, se tuvo en cuenta
la tarifa máxima de 30 pesos por Km
recorrido (960 Km), establecida en
la Resolución 172/2020.
Se pueden transportar 16 toneladas
en cada envío, por lo que trasladar
cada tonelada cuesta 1800.00
pesos, significando que a cada m2
del producto terminado le
corresponde 135.33 pesos por la
transportación que es equivalente a 267.95 pesos por unidad producida.
2.
$ 6 876.60 / 22.5t = $ 305.62 t / 18.8 m2= $ 16.25 m2 (precio de la
transportación materia prima
importada Puerto Habana-Arenal,
que refleja la ficha de costo de la UEB Santiago de Cuba)

En resumen
Revista Fiscalizando Nª 27 / Artículos de Investigación 40
22.5 t / 1.20 t m2 = 18.8 m2
960 Km * tarifa $ 30.00= $
28800.00/16 t = $ 1800.00 t/13.3 m2 = $135.33 m2 (precio de la
transportación materia prima
importada Habana-Santiago, que
refleja la ficha de costo de la UEB Santiago de Cuba)16 t / 1.20 tm2 = 13.3 m2
Determinar si existe un Comité de
Precios, compuesto por los
diferentes directores de las áreas
claves, y presidida por el director
general.
La conformación del expediente de
certificación de precios y tarifas
mayoristas y minoristas
descentralizados, para verificar la
presentación de los diferentes
precios del surtido, de acuerdo con
las características de cada unidad
productora; así como la ficha
predeterminada como base para
aplicar el índice de crecimiento a la
media de la clase del producto, que
se define con la certificación del
precio empresa máximo que marca
el mayor peso de las ventas en
físico; identificando las facturas que lo sustentan.
De existir superioridad del precio
mayorista sobre el minorista,
establecer las causas que originan
esta situación adversa.
Identificar y analizar el índice de
crecimiento establecido para el
precio mayorista del producto a
comercializar y de las materias
primas y materiales fundamentales 1. 2. 3. 4.
que intervienen en el proceso
productivo. Su incidencia en el
precio del producto.
Verificar que se hayan efectuado
diferentes modelajes de la ficha de costo para establecer
comparaciones entre los posibles
escenarios antes de tomar una
decisión conclusiva, realizar
negociaciones con los proveedores,
decidir reducciones de los gastos
indirectos, identificar
vulnerabilidades y fallas del proceso
productivo. Con esta información el
auditor podrá iniciar el análisis de las
fichas de costo modeladas y la real establecida finalmente.
5. 6. 7. 8.
Para la revisión de una ficha de costo no podemos obviar:
Investigar sobre el proceso
productivo al que corresponde la
ficha analizada. cuáles son los
insumos que intervienen en la
fabricación del producto. En qué
unidad de medida está expresada la
ficha. Cómo se controla, registra y
comercializa el producto terminado.
Se debe analizar la ficha para
determinar el precio por los
conceptos de gastos
predeterminados, la cual se
subdivide en dos grandes grupos:
las Materias Primas y Materiales, y
los Gastos de Elaboración.
Definir si los gastos indirectos son
superiores a los directos, o qué
porciento representan los primeros
de los segundos, para poder
establecer si existe equilibro en el
proceso. Verificando si se exponen
de acuerdo con el coeficiente
establecido.

Delimitar el impacto de la
obsolescencia tecnológica en los
incumplimientos de los planes
productivos debido a las
paralizaciones. Verificar la
frecuencia de los mantenimientos en
los equipos tecnológicos y si existen
limitaciones para realizarlos.
Se recomienda efectuar
comparaciones con fichas utilizadas
en períodos anteriores para
establecer un análisis de tendencia de las normas, causas y condiciones.
Identificar los parámetros de
calidad, si cuentan con certificación
actualizada. Verificar la secuencia de
los análisis efectuados por los
especialistas, y si se han tenido en
cuenta para la toma de decisiones.
Ser capaces de calcular la incidencia
de cada insumo en el costo por
unidad producida, e identificar su
equivalencia en unidades monetarias.
Respecto a los precios y su
tratamiento para analizar en una
ficha de costo. Solicitar las facturas
que los amparan, confirmar con la
ficha de precio aprobada del
proveedor, y en el caso de las
materias primas importadas
verificar el precio pactado por
contrato, según parámetros de calidad.
Delimitar aquellas materias primas y
servicios nacionales cuyos precios
no se negociaron. Verificar su
establecimiento por legislación, para
evaluar la actualización de la ficha y
establecer criterios sobre la
eficiencia en el ahorro de los
recursos. En el caso de aquellas
cuyos precios fueron negociados con
Revista Fiscalizando Nª 27 / Artículos de Investigación 41
Respecto a la fuerza de trabajo se
debe analizar el desglose de los
gastos de salario de los obreros de la
producción y los servicios. Indagar
cómo se establecieron las normas de
tiempo para los trabajadores
directos. Es decir, en qué base
histórica se apoyaron para
determinar el índice real en el
aprovechamiento de la jornada
laboral. El auditor tiene que verificar
la trazabilidad de esta norma.
Determinar la incidencia de la
obsolescencia tecnológica en el
desempeño del operario, por los
paros industriales no planificados,
ya sean prolongados o intermitentes.
Revisar la desagregación de los
insumos fundamentales en la
producción. Tener claro la
composición del producto por
materia prima utilizada, cuáles
pueden ser sustituidas o si son
importadas; cuál es su ciclo de
reaprovisionamiento y cómo la
entidad garantiza que se cumpla con
este; si existen factores internos o
externos que inciden en la no obtención de la materia prima.
En la desagregación de los insumos
fundamentales es necesario,
establecer la estructura porcentual
para saber si existe
desproporcionalidad con respecto a la composición del producto final.
Se deben solicitar las normas de
consumos establecidas y aprobadas
por el máximo representante de la
entidad, que a su vez deben estar
sustentadas en una certificación
emitida por la entidad facultada para
ello, lo cual permitirá tener la
certeza que se está realizando un análisis sobre una base confiable. 9. 10. 11. 12. 13.14. 15. 16. 17. 18. 19.

Bibliografía
Los documentos que aparecen en la
bibliografía han sido modificados o
actualizados como resultado del proceso
de implementación de la
conceptualización del modelo económico
y social cubano de desarrollo socialista
aprobado en el 8vo Congreso del Partido Comunista de Cuba.
Revista Fiscalizando Nª 27 / Artículos de Investigación 42
cuyos precios fueron negociados con
los proveedores, indagar cómo se
llevó a cabo el proceso de
contratación en el establecimiento
de un precio justo para ambas partes. Resolución 311/2020 MFP: Centralizar
en el Ministerio de Finanzas y Precios
la aprobación de los precios y tarifas
mayoristas máximos de venta interna
a la economía de las nomenclaturas de las producciones y servicios”
Resolución 324/2020 MFP:
“Tratamiento a aplicar por las
entidades, a los precios mayoristas
descentralizados en pesos cubanos,
en los primeros 6 meses a partir de
decretarse el ordenamiento monetario”
Resolución 317/2020 MFP: “Tarifas
máximas en pesos cubanos (CUP)
para el servicio de transportación multimodal” Recomendación
Considerar la investigación como base
para la elaboración de un programa de
auditoría sobre análisis de fichas de
costo de procesos productivos.
Resolución 256/2020 MFP: Expediente
de certificación de precios mayoristas
descentralizados para cada producto
comercializado.

7
Resumen: La fiscalización de los
donativos e instrumentos financieros y
de transferencia de riesgos para la
atención de desastres naturales
demostró que el Estado Mexicano
careció de una estrategia clara para
afrontar las contingencias derivadas de
desastres naturales. Si bien podemos
aceptar que no es posible prevenir y por
tanto generar estrategias para saber
cuándo y en qué magnitud la sociedad y
su infraestructura productiva se puede
ver afectada, también es cierto que
nuestro país por su ubicación geográfica
está constantemente expuesto a
distintos fenómenos que pueden ser
potencialmente devastadores, y por
tanto sería necesario contar con
estrategias efectivas y puntuales para atender dichas situaciones.
En el presente artículo se expone como a
partir de los sismos que se presentaron
en el país en 2017, la Auditoría Superior
de la Federación tomo la decisión de
crear un ciclo de auditorías que
buscaban conocer el grado de
preparación del Estado para mitigar las
afectaciones de fenómenos naturales,
tales como temblores, inundaciones,
sequias, etc., Al respecto, los resultados
mostraron que el país no está
preparado, que sus instrumentos
financieros son opacos, que no se cuenta
Un desastre es un fenómeno natural o generado por el hombre, constituido como amenaza para una
comunidad que ocasiona graves daños y pérdidas humanas, de infraestructura (como escuelas, hospitales,
viviendas y bienes ciudadanos), económicas y ambientales (como el daño de las fuentes naturales que sirven
para vivir), que sobrepasa la capacidad de respuesta y recuperación.
En el periodo que abarca de 2000 a 2018, los fenómenos naturales perturbadores en México ocasionaron, en
promedio anual, 190 defunciones y un costo de 2,357.0 millones de dólares, afectando principalmente a la
población vulnerable, ya que el 48.8% de los municipios declarados en desastre presentó índices de alta
marginación. Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana, Los Desastres en México: impacto social y
económico.
89.9 millones de personas continúan siendo vulnerables a nuevos riesgos y a las pérdidas relacionadas que las
amenazas naturales pueden ocasionar. Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana, Los Desastres en
México: impacto social y económico.
Revista Fiscalizando Nª 27 / Artículos de Investigación 43
1 2 3
A manera de introducción
Por su ubicación geográfica, México
frecuentemente enfrenta diversos
fenómenos naturales, como huracanes,
sismos, lluvias, sequías e incendios,
cuya intensidad y duración pueden
ocasionar desastres que representan
un peligro para la vida humana, la
actividad productiva de las regiones y la organización social.
El mes de septiembre de 2017, sucedido
el más reciente evento de gran
magnitud, dado que el 7 ocurrió un
sismo de magnitud de 8.2 grados en la
escala de Richter que ocasionó daños en
los hogares e infraestructura pública de 1
2 3
Fiscalización de donativos e instrumentos financieros y de transferencia de riesgos para la atención de desastres naturales en México
Autora:
Norma Laura Espejel Romero EFS México
Palabras clave: Desastres,
donativo, fenómenos naturales,
instrumentos financieros y de
transferencia de riesgos, sismos.
con reglas claras para acceder a los
recursos y para evitar que estos sean
usados con fines distintos a contener la
tragedia derivada de desastres
naturales.

los estados de Oaxaca, Chiapas y
Veracruz; 12 días después, el 19
sobrevino otro sismo de magnitud 7.1
grados Richter que afectó las viviendas
ubicadas en las entidades federativas de
Ciudad de México, Estado de México,
Guerrero, Morelos, Puebla, Tlaxcala y,
nuevamente, Chiapas y Oaxaca, el costo
de la reconstrucción en México por estos
sismos se estimó en 48,000.0 millones
de pesos, de acuerdo con el Gobierno
Federal.
Estos fenómenos demostraron la
importancia de contar con instrumentos
financieros y de transferencia de riesgos
para la prevención o reacción ante la
ocurrencia de fenómenos naturales
perturbadores: Fondo de Prevención de
Desastres Naturales (FOPREDEN), Fondo
de Desastres Naturales (FONDEN), Bono
y Seguro Catastrófico. Asimismo, fueron
imprescindibles y complementarios los
donativos derivados de las aportaciones
voluntarias de las personas físicas o
morales nacionales e internacionales.
Efectos de los sismos del 7 y 19 de septiembre de 2019
Para conocer los efectos del sismo del 7
de septiembre de 2017, tan solo para el
sector vivienda, el Gobierno Mexicano
(DOF, 2017a) encargó a la Secretaría
de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU) (DOF, 2017b)

levantar un censo que determinará el
saldo oficial de daños provocados por el
sismo, para identificar, de manera
inmediata, a las viviendas dañadas, por
lo que “ninguna instancia diferente a ella
tenía la autorización de manejar cifras
preliminares en torno al trabajo que
realizan las brigadas”.(SEDATU, 2017).
Al ocurrir el sismo del 19 de septiembre,
la SEDATU complementaría la estrategia
del levantamiento de información con las
viviendas ubicadas en las entidades
federativas de Ciudad de México, Estado
de México, Guerrero, Morelos, Puebla,
Tlaxcala y, nuevamente, Chiapas y
Oaxaca, que hubieran presentado daños.
Sin embargo, la estrategia no tuvo los
resultados esperados debido a que la
SEDATU no contó con la capacidad
operativa necesaria para atender la
emergencia en materia de
levantamiento de información, ya que
por la magnitud de los daños quedó
rebasada. Esto produjo que el Gobierno
Mexicano desconociera el saldo oficial de
daños provocados por los sismos, al no
haber integrado un censo y un padrón
suficiente y confiable para programar y
priorizar los apoyos destinados a la
reconstrucción y rehabilitación de las
viviendas de la población afectada por
los sismos ocurridos el 7 y 19 de
septiembre de 2017 (ASF, 2018a).
4
Revista Fiscalizando Nª 27 / Artículos de Investigación 44
Acuerdo por el que se instruyen diversas acciones a las Dependencias y Entidades de la Administración Pública
Federal y a las empresas productivas del Estado, para atender las zonas afectadas por el sismo ocurrido el 7
de septiembre de 2017, Diario Oficial de la Federación, 12 de septiembre de 2017.
De acuerdo con la Ley Organiza de la Administración Pública Federal, corresponde a la Secretaría de Desarrollo
Agrario, Territorial y Urbano elaborar y conducir las políticas de vivienda, ordenamiento territorial, desarrollo
agrario y urbano del país.
La SEDATU no levantó información en 343 municipios con declaratoria de desastre natural y emergencia
extraordinaria, el 47.6% de los 720 municipios que contaron con declaratorias, y en los municipios censados
obtuvo información del 3.7% de las viviendas (172,026 de las 4,654,095 viviendas existentes) y del 4.2% de
la población (742,182 de los 17,817,859 habitantes); realizó la coordinación en 100 municipios, el 26.5% de
los 377 municipios censados; demostró que validó 75,945 viviendas afectadas, de las cuales 26,963
presentaron daños reconocidos como estructurales, sin que este tipo de daño se correspondiera con los
definidos en la normativa, además que las 75,945 viviendas no coinciden con las 172,026 viviendas afectadas
que la SEDATU integró como diagnóstico definitivo de daños y que afirmó haber entregado al BANSEFI; sus
bases de datos denominadas “censo y el padrón” presentaron campos con datos duplicados que no fueron
aclarados, y para las 172,026 viviendas reportadas con afectaciones programó el 73.9% de los apoyos
(127,094), sin demostrar la priorización de los apoyos.
4 56 5
6

Lo anterior, llevo a una interrogante ¿de
manera puntual cuáles fueron las
actividades para responder a la
emergencia y para la reconstrucción
derivados de los sismos? de una manera
simple nadie podría conocerlo, sin
embargo esta interrogante fue de interés
de la Auditoría Superior de la Federación
(ASF) quien decidió implementar un ciclo
de auditorías relacionadas con los
donativos e instrumentos financieros y de
transferencia de riesgos que se
La Gestión Integral de Riesgos (GIR) se define como el conjunto de acciones encaminadas a la identificación,
análisis, evaluación, control y reducción de los riesgos, considerándolos por su origen multifactorial y en un
proceso permanente de construcción que involucra a los tres niveles de gobierno, así como a los sectores de la
sociedad, lo que facilita la realización de acciones dirigidas a la creación e implementación de políticas públicas,
estrategias y procedimientos integrados al logro de pautas de desarrollo sostenible que combatan las causas
estructurales de los desastres y fortalezcan las capacidades de resiliencia o resistencia de la sociedad.
Su fin era asegurar la disponibilidad financiera después de la ocurrencia de un desastre natural y, con ello, finan-
ciar la reconstrucción o restitución de la infraestructura pública federal y estatal afectada, sin comprometer el
presupuesto existente ni el cumplimiento de metas y objetivos de los programas públicos aprobados.
En el ámbito nacional, de acuerdo con la
Ley General de Protección Civil, el Estado
Mexicano debe promover la
incorporación de la Gestión Integral de
Riesgos (GIR), (DOF, 2012) para
establecer estrategias y políticas que
eviten la construcción de riesgos futuros
y la realización de acciones de
intervención, a fin de reducir los riesgos
existentes, para lo que es necesario
8
Revista Fiscalizando Nª 27 / Artículos de Investigación
7 8
45
7emplearon en la atención de los efectos
generados por los sismos mencionados.
Dimensiones de instrumentos
financieros y de transferencia de riesgos
Los Instrumentos de Gestión y
Transferencia de Riesgos, que se utilizan
a nivel internacional, se presentan en el esquema siguiente:
ESQUEMA NÚM. 1
Instrumentos de Riesgo Residual Riesgo remanente que no es práctico ni conveniente transferir o financiar.

Instrumentos para Altos Niveles de Pérdidas Potenciales Transferencia de Financiamiento de Pérdidas •
Seguros y reaseguros de desastres • Bonos CAT • Fondos Cotizados • Derivados Climáticos
Financiamiento de las pérdidas mediante préstamos • Créditos Contingentes • Préstamos por Emergencia • Préstamos para la reconstrucción

Instrumentos para Bajos Niveles de Pérdidas Potenciales Fondos para la Prevención • Fondos para prevención y mitigación • Fondos para desarrollo • Préstamos de mitigación • Préstamos para prevención • Ayuda Internacional
Financiamiento de Pérdidas • Responder al riesgo mediante autofinanciación • Fondos para calamidades • Fondos de reserva • Transferencias del presupuesto gubernamental • Transferencia de fondos de desarrollo • Reformulación de Préstamos existentes • Ayuda Internacional

FUENTE: Stuart Miller, Keipi Kari, (2006)

destinar recursos para el óptimo
funcionamiento y operación de los
Instrumentos Financieros de Gestión de
Riesgos, a saber, para atender la
contingencia derivada de los sismos de
2017, México contaba con cuatro
instrumentos financieros de gestión y
transferencia de riesgos: Fondo de
Prevención de Desastres Naturales
(FOPREDEN), fondo de Desastres

Revista Fiscalizando Nª 27 / Artículos de Investigación 46
Naturales (FOPREDEN), Fondo de
Desastres Naturales (FONDEN), Bono
y Seguro Catastrófico, los cuales
tuvieron como fin promover y apoyar la
realización de acciones orientadas a la
atención de los daños provocados por
los desastres de origen natural.
Fiscalización de los donativos e
instrumentos financieros y de transferencia de riesgos
La fiscalización de los donativos e
instrumentos financieros y de
transferencia de riesgos se basó en las
ISSAI 5510 “Fiscalización de la
reducción del riesgo de desastres” y
5520 “Fiscalización de la ayuda en caso
de desastre”, comprendió el análisis de
dos ejercicios fiscales 2018 y 2019,
conforme a las atribuciones conferidas a
la ASF.La fiscalización de los donativos
realizada no incluyó los recursos
privados, toda vez que la ASF solo está
facultada para revisar los recursos
públicos. Dadas las limitantes las
auditorías se concentraron en la
actuación de las instancias
gubernamentales, conforme a lo que
establece la Ley General de Protección
Civil (LGPC).
Los resultados de las cuatro auditorías
mostraron que el Estado Mexicano no
garantizó que los donativos fueran
entregados en beneficio de la población
damnificada, ya que no contó con un
Uno de sus fines era contribuir a la reducción, previsión y control permanente y priorizado del riesgo y, con ello,
fortalecer las capacidades de resiliencia de la sociedad para evitar o disminuir los daños originados por la
presencia de fenómenos naturales perturbadores.
La importancia del Bono Catastrófico radicaba en aumentar o potenciar los recursos para atender los efectos
ocasionados a las personas y a los bienes por un fenómeno natural perturbador.
La finalidad del Seguro Catastrófico era fortalecer los recursos disponibles del mismo, ante la ocurrencia de
fenómenos naturales catastróficos. El seguro se activaba ante afectaciones patrimoniales del fideicomiso
FONDEN por daños a los bienes e infraestructura, por la ocurrencia de los riesgos, tales como: comunicaciones
y transportes, hidráulica, física educativa, deportiva, salud, urbana, residuos sólidos, naval, turística, pesquera
y acuícola, recursos forestales, vivienda, etc. El seguro es un medio para la protección frente a las consecuencias
de los riesgos, se basa en transferir los riesgos a una aseguradora que se encarga de indemnizar todo o parte
del perjuicio que se produce por la ocurrencia de un evento previsto en el contrato de seguros. Desde el punto
de vista asegurador, los riesgos catastróficos se caracterizan por la acumulación de siniestros, la
excepcionalidad, la influencia humana y la complejidad de la técnica aseguradora.
La ASF realizó las auditorías núm. 52-GB, 56-GB, 61-GB y 74-GB “Donativos para la Reconstrucción o
Rehabilitación de las Afectaciones Provocadas por los Sismos de 2017” a la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público (SHCP), Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV), Servicio de Administración Tributaria (SAT) y
Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE), respectivamente.
La ASF realizó las auditorías núm. 16-GB “Bono Catastrófico”, a la SHCP; 62-GB “Seguro Catastrófico”, a la
Aseguradora Agropecuaria Mexicana, Sociedad Anónima (AGROASEMEX, S.A.); 25-GB y 81-GB “Fondo de
Desastres Naturales”, a la SHCP y la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana (SSPC); 29-GB y 82-GB
“Fondo de Prevención de Desastres Naturales”, a la SHCP y la SSPC.
Este apartado se realizó con base en los informes de las auditorías núm. 52-GB, 56-GB, 61-GB y 74-GB
“Donativos para la Reconstrucción o Rehabilitación de las Afectaciones Provocadas por los Sismos de 2017”
publicados por la ASF en: https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2018a/index.html#0
La Auditoría Superior de la Federación sólo podrá fiscalizar las operaciones que involucren recursos públicos
federales o participaciones federales a través de contrataciones, subsidios, transferencias, donativos,
fideicomisos, fondos, mandatos, asociaciones público privadas o cualquier otra figura jurídica y el otorgamiento
de garantías sobre empréstitos de Estados y Municipios, entre otras operaciones.
En el artículo 68 se indica que las autoridades correspondientes establecerán las bases y lineamientos, con
apego a lo establecido en la presente Ley y su Reglamento, para emitir las convocatorias, recepción,
administración, control y distribución de los donativos que se aporten con fines altruistas para atención de
emergencias o desastres.
9 10 11 12 1314 15 16 9 11
10
12 13
Donativos para la reconstrucción
o rehabilitación de las
afectaciones provocadas por los sismos de 2017
14
15 16

mecanismo ágil, transparente y efectivo
para la recepción, administración, control, distribución y supervisión de los
recursos donados. Asimismo, se hizo
evidente la falta de información precisa
que permitiera conocer el uso y destino
de los recursos donados, toda vez que
se carece de una normativa precisa,
especifica e integral que determine de
manera clara el proceso de
administración y control de los
donativos, lo que implicaba una
deficiente atención para reconstruir los
bienes afectados por los sismos de septiembre de 2017.
La conclusión a la que llegaba la ASF
llevo a preguntarse qué ocurrió entonces
con los recursos que se habían donado al
Fideicomiso Fuerza México,
instrumento financiero que administró
las donaciones realizadas por
organizaciones empresariales y
particulares, para colaborar en la
reconstrucción derivada de los sismos
ocurridos en septiembre de 2017. Este
fideicomiso, en la literatura economía,
se consideraría un hibrido al no ser
totalmente de carácter público ni
privado, ya que, el fideicomitente
formaba parte de la iniciativa del sector
privado, liderada por el Consejo
Coordinador Empresarial, la fiduciaria
fue una entidad pública, Nacional
Financiera (NAFIN), y sus fines también
son un asunto de interés público.
Las respuestas aparecen al leer los
informes por separado, asimismo
revelan deficiencias importantes a saber: Para el sector hacendario:
Revista Fiscalizando Nª 27 / Artículos de Investigación 47
El Fideicomiso Fuerza México se creó como instrumento de coordinación entre la iniciativa privada y el Gobierno
Federal para conjuntar esfuerzos y recaudar fondos destinados al apoyo de las zonas afectadas.
A la Secretaría de Hacienda y Crédito Público le correspondía regular, coordinar y transparentar los donativos
para atender las afectaciones por los sismos de 2017 en beneficio de la población damnificada, conforme a la
Ley de Protección Civil y su reglamento interior, así como a la Plataforma Fuerza México.
17 18 17
18
Los integrantes del Consejo
Nacional de Protección Civil -la
SHCP, la SRE y la Coordinación
Nacional de Protección Civil- no
establecieron las bases y
lineamientos para la emisión de
convocatorias, recepción,
administración, control y
distribución de los recursos para
atender las afectaciones, tal como lo
señala el artículo 68 de la LGPC; en
su lugar, la SHCP emitió el
Comunicado 185 para facilitar la
operación del fideicomiso “Fuerza
México”, para canalizar las
aportaciones por los sismos, sin que
esa decisión se justificara,
fundamentara y motivara.
Se desconoció la coordinación, entre
la SHCP con las dependencias
federales, a pesar de que el
Comunicado 185 del 21 de
septiembre de 2017 disponía que el
fideicomiso trabajaría de manera
coordinada con las dependencias
federales, a fin de focalizar la ayuda
y hacer que ésta se canalizará de
manera rápida, eficiente y
transparente, en complemento a las
acciones de reconstrucción que lleva
a cabo el Gobierno de la República.
Respecto de la transparencia, no se
informó el uso de los donativos en la
Plataforma “Fuerza México”, pese a
que éstos se les consideró
información estratégica, asimismo
la información disponible en esa
plataforma no contenía datos

Existieron limitaciones normativas,
que le permitieran la Comisión
Nacional Bancaria y de Valores
(CNBV) regular y supervisar a los
fidecomisos en los que, al menos, la
fiduciaria o el fideicomitente fueran
entidades públicas o que sus fines
atendieran necesidades sociales o
de interés público, como en el caso
del fideicomiso “Fuerza México”,
debido a la carencia de un marco
jurídico que estableciera esa obligatoriedad.Para los donativos internacionales:
Revista Fiscalizando Nª 27 / Artículos de Investigación 48
actualizados ni las fechas de
actualización o corte, por lo que
eran inconsistentes entre sus
diversos apartados.
En materia de banca y de valores:
En materia de banca y de valores:
Conforme al artículo 2 de la Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, ésta tiene por objeto regular y
supervisar a las entidades integrantes del sistema financiero mexicano (entre ellas, la banca de desarrollo y los fideicomisos).
Al Servicio de Administración Tributaria le correspondía tramitar las solicitudes de autorización de las personas
morales para ser donatarias autorizadas para recibir donativos deducibles de impuestos, publicar los montos, su
uso y destino de los donativos.
A la Secretaría de Relaciones Exteriores, conforme a lo establecido en la Ley General de Protección Civil y a su
Reglamento, le correspondió regular, coordinar, gestionar y registrar los donativos provenientes del exterior.
Este apartado se realizó con base en los informes de las auditorías núm. 29-GB y 82-GB “Fondo de Prevención
de Desastres Naturales”, 25-GB y 81-GB “Fondo de Desastres Naturales”; 16-GB “Bono Catastrófico” y 62-GB
“Seguro Catastrófico” publicados por la ASF en:
https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2019b/index.html#0 19
19 2021 22 20
Con información pública disponible
del Servicio de Administración
Tributaria (SAT), al 29 de mayo de
2019, se entregaron a las
donatarias autorizadas 5,083.0
millones de pesos (mdp); sin
embargo, no se precisó el monto
correspondiente al fideicomiso
“Fuerza México” ni el desglose de
los efectos fiscales por las
deducciones aplicables. Sólo el
48.4% (2,460.0 mdp de los 5,083.0
mdp) se reportaron como
distribuidos entre las entidades
federativas afectadas por los sismos.
La Secretaría de Relaciones
Exteriores (SRE) / no los registró,
a pesar de que la Ley de
Cooperación Internacional para el
Desarrollo establece que en el
Registro Nacional de la Cooperación
Internacional (RENCID) se deberían
inscribir los montos, modalidades y
ejercicio de los recursos financieros,
las donaciones y las aportaciones en
especie provenientes de gobiernos
extranjeros y organismos
internacionales, por lo que
desconoció el monto total de lo
donado y aportado, así como el ejercicio de los recursos financieros.
Sin embargo, la ASF identificó
donaciones: en especie, de 12,267
unidades, 197.8 toneladas y
31,467.5 kilogramos; en apoyo
técnico, de 525 personas
pertenecientes a grupos de
búsqueda, rescate, estructuralistas,
atención de emergencias y médicos,
así como de 20 unidades caninas, y
en dinero, de 3,234,169.5 dólares
americanos, de 48,494.0 euros, de
20.16 millones de pesos mexicanos
y de 600,000.0 dólares
canadienses, sin que estos datos
estuvieran respaldados en el
RENCID.
21
Instrumentos financieros y de transferencia de riesgos
22
En México existen cuatro instrumentos

financieros para la gestión integral de riesgo de desastres:
Revista Fiscalizando Nª 27 / Artículos de Investigación
Instrumentos para Bajos Niveles de
Pérdidas Potenciales: a) b)
49
miles de pesos; 5 Preventivos
Estratégicos solicitados por la CNPC (el
23.8%), por 689,552.0 miles de pesos y
13 de la subcuenta de Investigación el
61.9% del total autorizado por un monto
de 40,228.0 miles de pesos. Sin
embargo, no se tuvo certeza del avance
físico-financiero de los 21 proyectos, a
pesar, de acuerdo con las auditorías
ejecutadas, los resultados de los
proyectos pueden ser visibles hasta en 6
o 7 años después de la solicitud de
recursos, lo que limita que el fondo sea el medio más eficaz y eficiente.
Además, se cancelaron 10 (47.6%) de
los 21 proyectos, lo que provocó el
desconocimiento de las acciones
encaminadas a la reducción, previsión y
control permanente de los riesgos que
querían prevenir, a pesar de haber
adoptado de manera voluntaria, en
2015, el Marco Sendai para la Reducción
del Riesgo de Desastres 2015-2030, por
lo que es necesario implementar
propuestas para modificar la normativa
e incentivar la participación de las
entidades federativas y del sector
privado.
Fondo de Prevención de Desastres
Naturales (FOPREDEN);
Fondo de Desastres Naturales (FONDEN),
Instrumentos para Altos Niveles de
Pérdidas Potenciales c) d)
Bono Catastrófico, y
Seguro Catastrófico.
La fiscalización de los cuatro
instrumentos financieros para la gestión
integral de riesgo de desastres, se alineó
a las etapas de preparación y de
reconstrucción del Ciclo de Gestión de
Desastres definido en la ISSAI 5520
“Fiscalización de la ayuda en caso de
desastre”, que definen las actividades
para preparar a las comunidades ante su
ocurrencia, mitigar su impacto,
restablecer las condiciones de vida y el
funcionamiento de la economía local, así
como reducir la vulnerabilidad o
exposición de la población a los
fenómenos naturales.
Fondo de Prevención de Desastres Naturales
El FOPREDEN tuvo una oportuna
asignación de recursos para el
cumplimiento de sus fines, debido a que
el fiduciario no constituye subcuentas
específicas y reservas financieras. Entre
2017 y 2019, se autorizó financiar 21
proyectos de prevención con cargo a los
recursos del fondo; 3 Preventivos que se
encontraban en cartera desde 2012,
2014 y 2015, solicitados por Sinaloa,
Chiapas y la Ciudad de México (el
14.3%), por un monto de 126,960.0
Fondo de Desastres Naturales
El marco normativo del FONDEN careció
de procesos para cuantificar, evaluar y
supervisar la contribución de los
recursos otorgados para la
reconstrucción o restitución de los
bienes afectados por los fenómenos
naturales. Tampoco, se determinaron
medidas que permitieran mejorar el
cumplimiento de los objetivos del
FONDEN, ni criterios normativos y
ordenamientos para la adecuada y
eficaz regulación del fondo.
En relación con la gestión para acceder a
los recursos del fondo, no se dispuso de
mecanismos, ni criterios para verificar

Revista Fiscalizando Nª 27 / Artículos de Investigación 50
que las solicitudes de acceso a los
recursos no duplicaran las acciones para
la reparación de daños ajenos al
fenómeno natural en cuestión y que la
infraestructura objeto de apoyo no fue
materia de apoyos anteriores. Tampoco,
se acreditó que se elaborara y
presentara la solicitud global de
recursos en la que se identificara la
opinión sobre si las solicitudes recibidas
se ajustaron a lo previsto en las reglas y
los lineamientos del FONDEN, ni el por
qué sólo autorizó 308,611.3 mdp de los
3,538,412.5 mdp solicitados para la
atención de los bienes afectados, aun
cuando el Fideicomiso 2003 FONDEN
contaba con los recursos para cubrir los requerimientos.
Respecto a la contribución en la
reconstrucción o restitución de los
bienes afectados por la ocurrencia de
fenómenos naturales, no se demostró
que los bienes afectados recuperaran las
condiciones operativas similares que
prevalecían antes del desastre, ya que
se argumentó que se “carece de las
atribuciones y capacidades en términos
de recursos técnicos y humanos para
verificar si las condiciones existentes
previas al desastre se restablecen”, así
como de la información contenida en los
informes trimestrales fuera confiable al
no demostrar que tiene implementados
mecanismos, criterios y procedimientos
para comprobar la recuperación de las
condiciones similares que prevalecían
antes del fenómeno natural en cada uno
de los bienes afectados, ni que en los
trabajos de reconstrucción o restitución
se incluyeron medidas de mitigación
para daños futuros y, con ello, reducir la23
En el resultado número 4 “Informes sobre el uso y destino de los recursos del FONDEN” se identificó la
cantidad autorizada por 308,611.3 miles de pesos y en el número 6 “Costo-beneficio de la reconstrucción o
restitución de los bienes afectados por la ocurrencia de fenómenos naturales” se determinó, con base en la
Cuenta Pública 2019, el saldo final de ese año del fideicomiso.
El incumplimiento, la observación y la recomendación de la deficiente gestión de los recursos se ubica en el
resultado núm. 3 “Gestión de acceso a los recursos del FONDEN”.
23 24 vulnerabilidad de la población ante
futuras amenazas. En relación con el costo-beneficio de la
reconstrucción o restitución de los
bienes afectados por la ocurrencia de
fenómenos naturales, se comprobó que
de los 26 fenómenos naturales con
declaratoria de desastre en 2019 se
determinaron afectaciones por
4,827,059.7 mdp, de los cuales sólo
autorizó 308,611.3 mdp de los
3,538,412.5 mdp solicitados por 14
entidades federativas para la atención
de los bienes afectados, para la atención
de 15 de los 26 eventos (57.8%), por lo
que el beneficio obtenido por las
entidades federativas afectadas fue
limitado, sin que la SSPC acreditara las
causas y los criterios de esa decisión, ya
que el saldo final del Fideicomiso
FONDEN 2003, osciló entre 9,860,450.6
mdp y 9,572,335.1 mdp.
24
Bono catastrófico
La contratación del Bono Catastrófico,
instrumento de riesgo que
proporcionaba cobertura al patrimonio
del fideicomiso «Fondo de Desastres
Naturales» era relevante, debido a que
los recursos del FONDEN eran
insuficientes para atender emergencias;
sin embargo, las propuestas y
contratación del bono catastrófico
presentó deficiencias al no garantizar de
manera continua la protección financiera
del FONDEN, debido a que, careció de la
cobertura contra fenómenos
hidrometeorológicos, lo que impidió
corroborar la vigencia, la suma
asegurada, las zonas de cobertura y los

Revista Fiscalizando Nª 27 / Artículos de Investigación
parámetros de activación autorizados
por el Comité Técnico.
En cuanto a la contribución a la
protección financiera del patrimonio del
fideicomiso FONDEN, mediante los
bonos catastróficos vigentes en el
periodo 2009-2020, si bien su cobertura
permitió su protección cuando fue
activada, sólo ha intervenido en 1
sismo, en 2017 y 1 huracán, en 2015,
por los que se recibieron 4,126,477.9
miles de pesos, lo que representó el
75.9% del total erogado por primas por
5,436,945.8 miles de pesos; sin
embargo, los registros oficiales de
sismos y huracanes, acontecidos en
territorio mexicano en el periodo
2006-2020, demuestran que los
parámetros establecidos en los bonos
contratados no han sido acordes con las
características de dichos eventos. AGROASEMEX, S.A., se obligó a otorgar
una cobertura hasta por 45,300,000.0
miles de pesos, en caso de haber
intervenido en todos los periodos, un
promedio de 5,033,333.0 miles de
pesos por cada cobertura.
A 2019, la administración del Seguro
Catastrófico por parte de AGROASEMEX,
S.A., permitió al Gobierno Federal
contar con instrumento de transferencia
de riesgos que pagara una cobertura
hasta por 5,000,000.0 miles de pesos
derivado de las consecuencia adversas
de los fenómenos naturales
perturbadores, con lo cual se protegió al
Fideicomiso FONDEN para su protección
financiera respecto del total de las
pérdidas reclamadas a cargo del
FONDEN entre 2011 y 2018, ya que de
los 4,070,430.4 miles de pesos recibidos
por la activación del seguro serían
suficientes para cubrir el costo de la
prima del periodo 2017-2018, que fue
por 892,764.7 miles de pesos, la de
2018-2019 por 1,054,440.0 miles de
pesos y la de 2019-2020 por
1,087,500.0 miles de pesos y quedaría
un monto disponible de 1,035,725.7
miles de pesos para una nueva
renovación del seguro.
Conclusiones
Pese a la vulnerabilidad de México para
sufrir huracanes, sismos, lluvias,
sequías e incendios, cuya intensidad y
duración pueden ocasionar desastres, el
Ejecutivo Federal decidió desaparecer,
en el año 2020, los instrumentos
financieros y de gestión de riesgos con
los que contaba el Estado Mexicano.
Se esperaría que ante la desaparición de
estos instrumentos, las instancias
competentes que funjan en adelante
como responsables de los recursos que
se erogaron mediante el fondo, así como
51
Seguro Catastrófico
AGROASEMEX, S.A. administró el
Seguro Catastrófico FONDEN, el cuál
contó con una cobertura por daños ante
riesgos catastróficos para proteger 16
tipos de infraestructura federal
(vivienda, carretera, educativa,
eléctrica, hidráulica, militar, naval,
pesquera, salud, para la disposición de
residuos sólidos, turística, urbana,
monumentos arqueológicos, artísticos e
históricos, zonas costeras, áreas
naturales protegidas y forestal).
Asimismo, AGROASEMEX, S.A.,
transfirió el 100.0% del riesgo asumido
por la operación del Seguro FONDEN
Federal (mejor conocido Seguro Catastrófico) al mercado internacional.
El costo de la operación del seguro de
2011 a 2019 ascendió al monto de
9,817,558.3 miles de pesos,
1,090,839.9 miles de pesos en
promedio por cada vigencia, con ello,

Revista Fiscalizando Nª 27 / Artículos de Investigación
los que estén comprometidos y de los
que se otorguen para la atención de los
efectos que ocasionen los fenómenos
naturales subsecuentes por medio del
mecanismo que se diseñe para esos
efectos, establezcan los plazos y
procedimientos, con el propósito de
revisar la normativa que regula el acceso
a los recursos de los fondos para lograr
un mejor cumplimiento de los objetivos
de los fidecomisos o figuras que se
determine para atender los daños,
respecto de la contribución de los
recursos destinados para atender las
afectaciones provocadas por un
fenómeno natural, que le permitan
evaluar, conocer e informar sobre la
contribución de los recursos otorgados
para la reconstrucción o restitución de
los bienes afectados por los fenómenos
naturales y que éstos recuperen las condiciones previas a su ocurrencia.
Bibliografía
ASF, (2018a), “Auditoría núm.
1678-DE, Censo y Padrón de
Beneficiarios de los Daños
Provocados por los Sismos de
septiembre de 2017”, Auditoría
Superior de la Federación, México.
DOF, (2012), “Ley General de
Protección Civil”, Diario Oficial de la
Federación, México.
DOF, (2017a), “Acuerdo por el que se
instruyen diversas acciones a las
Dependencias y Entidades de la
Administración Pública Federal y a las
empresas productivas del Estado,
para atender las zonas afectadas por
el sismo ocurrido el 7 de septiembre
de 2017”, Diario Oficial de la
Federación, México.
DOF, (2017b), “Ley Organiza de la
Administración Pública Federal,
Gobierno Federal”, Diario Oficial de la
Federación, México.
52
SEDATU, (2017), “Boletín 221 del 14
de septiembre de 2017”, Secretaría
de Desarrollo Territorial y Urbano,
México.
Stuart Miller, Keipi Kari, (2006),
“Estrategias e instrumentos
financieros para la gestión del riesgo
de desastres en América Latina y el
Caribe”, Banco Interamericano de
Desarrollo, Washington, D.C.

Revista Fiscalizando Nª 27 / Artículos de Investigación 53
evidencia de una paradoja
anticorrupción, es decir, que mientras
se aspira al desarrollo y bienestar
humano, la corrupción impide de
manera contundente la generación de
políticas públicas efectivas para
combatirla y para incidir en los
fenómenos de desigualdad, pobreza y
marginación, así como para acabar con
la misma. (Corichi García: 2018, 216) La
corrupción afecta a la humanidad y
amplía las brechas de desigualdad al
tiempo que vulnera principalmente los
derechos humanos de las personas más
necesitadas. Por ello, las tareas de
fiscalización poseen, una dimensión en el ámbito de los derechos humanos.
En un ejercicio de comparación de
índices internacionales sobre fortaleza institucional de las Entidades de
Fiscalización Superior (EFS), percepción
de la corrupción, control de la
corrupción, impunidad, calidad de la
democracia, libertad económica,
desarrollo humano, y desigualdad de
género, se demostró que existe una
relación negativa entre el nivel de
corrupción y los rasgos que estos miden,
como el crecimiento económico, el
desarrollo las libertades de la población,
así como una relación positiva entre el
grado de fortaleza institucional de las
EFS y el acceso a derechos. (Corichi
García: 2020, 74-76). Es decir, la corrupción afecta el acceso y el ejercicio
de los derechos humanos, y tanto la
rendición de cuentas como la
Evaluación del desempeño de las políticas públicas:
salvaguarda de los derechos humanos y de las mujeres
Autora:
Claudia Sofía Corichi García EFS México
Resumen: Tras el análisis de tres
evaluaciones de desempeño de las
políticas públicas en materia de
igualdad, no discriminación y acceso de
las mujeres a una vida libre de
violencia, se encuentra que para activar
el mecanismo de mejora continua se
requiere comunicar los productos de
fiscalización y así lograr el objetivo de
aportar a las políticas públicas y de
salvaguardar los derechos humanos de la ciudadanía.
Palabras clave: fiscalización,
evaluaciones de desempeño, políticas públicas, derechos
humanos, género, discriminación.
Los Derechos Humanos en la Fiscalización
Los derechos humanos son la base
mínima para la vida digna, vigilar su
cumplimiento es una tarea de
corresponsabilidad entre el ámbito
público y privado, que requiere
necesariamente la colaboración de las
instituciones de gobierno y la sociedad
civil. Desde la perspectiva de la
Organización de las Naciones Unidas
(ONU), “Los derechos humanos son un
tema transversal […] en los ámbitos
clave sobre desarrollo, asistencia
humanitaria, paz y seguridad, así como
en asuntos económicos y sociales”.
(ONU: s.f.).
Como ya se ha señalado en otros
trabajos de investigación, existe
Para profundizar en el tema consultar el Cuadro 4 y el anexo estadístico del artículo “Rendición de cuentas,
fiscalización superior y derechos fundamentales” por Claudia Sofía Corichi García disponible en
https://inap.mx/wp-content/uploads/2021/05/INAP-RAP_153-2020_compressed.pdf
1 1

Revista Fiscalizando Nª 27 / Artículos de Investigación
fiscalización contribuyen a la
salvaguarda de estos. Se puede inferir
que, en los hechos, las sociedades que
han logrado avances en la atención a las
situaciones de desigualdad que
impactan mayormente a las mujeres y
buscan incluirlas en los puestos de
decisión del gobierno, tienden a ser menos corruptas y más democráticas.
Es importante considerar que la
INTOSAI-P 12 pone a la ciudadanía en el
centro y establece que las EFS, siempre
que sean independientes, eficaces y
creíbles, tienen un papel importante en
marcar la diferencia para la sociedad,
dado el impacto positivo que genera la
fiscalización en la confianza en las
instituciones, así como en el
fortalecimiento de un sistema
democrático. (INTOSAI: 2019, 5).
Dichos efectos son indispensables para
la gobernanza y empoderamiento de la
sociedad. Reflexionar sobre ellos y
construir enfoques que generen un
impacto concreto en la vida de las
personas, y sociedades, es fundamental
para el desarrollo de las EFS y de las
democracias.
Las políticas públicas son las
intervenciones del gobierno diseñadas
para resolver problemáticas sociales
concretas, y atender las necesidades de
la población, como lo indica Luis F.
Aguilar, es una actitud del gobierno para
captar la singularidad de los problemas y
diseñar opciones de acción ajustadas y
peculiares (Aguilar: 1992, 32). Por ello,
la evaluación al desempeño a las
políticas públicas establece una hoja de
ruta para impactar en la realidad. Esto
incluye hacer frente a la desigualdad, la
discriminación, la violencia, entre otros
fenómenos. La rendición de cuentas
contribuye a solucionar los problemas
que restringen el ejercicio pleno de los
derechos como la libertad, el desarrollo humano, la igualdad de género,
fortalece la democracia y aspira a construir una sociedad sin corrupción ni
impunidad, entre otras virtudes.
Sin embargo, hay un paso intermedio
entre la fiscalización y la mejora de las
políticas públicas, ordenamientos,
programación y presupuestación de
recursos federales: comunicar
adecuadamente los hallazgos,
sugerencias y recomendaciones, a los
actores interesados, así como
especializados en la materia, a
legisladoras y legisladores, además de a
los entes fiscalizados. Promover los
productos de fiscalización resulta
fundamental para activar el mecanismo
de mejora continua del ejercicio
presupuestal y de los efectos de las
políticas públicas. Cabe reflexionar
sobre qué retos hay que asumir como
propios de las EFS y hasta dónde actuar,
conforme al mandato y en seguimiento
de los principios internacionales de
fiscalización para incidir de manera
contundente en la realidad social de las personas.
El Auditor Superior de la Federación,
Lic. David Colmenares Páramo, señala
que “al ejercer correctamente, nuestras
atribuciones y facultades, contribuimos
a la prevención, detección, sanción y
eventual erradicación de la corrupción y
beneficiamos el pleno goce y ejercicio
de los derechos humanos. La rendición
de cuentas es un componente clave del
respeto a los derechos humanos y del
combate a la corrupción, y, por ello, es
un principio fundamental del Estado de
derecho y de la democracia”.
(Colmenares: 2021) En este mismo
sentido, como lo indican Patricia Gálvez
y María Eugenia Rojas en su artículo
la
corrupción como violación de los
derechos humanos de las mujeres
publicado por la Red Latinoamérica y de
54

Revista Fiscalizando Nª 27 / Artículos de Investigación
de mejora bien fundamentadas (ISSAI
100: 2019, 11), particularmente, las
auditorías de desempeño, entre otros
objetivos, se enfocan en áreas en donde
pueda añadir valor a los ciudadanos, y
en las cuales tenga el mayor potencial
para la mejora. Proporciona incentivos
constructivos para que las partes
responsables tomen las medidas
apropiadas. (ISSAI 300: 2019, 10).
Este artículo presenta un ejercicio de
análisis con el objetivo de encontrar
indicios del impacto de los productos de
auditoría, en específico los de
evaluaciones de desempeño de las
políticas públicas, en la realidad social de
las personas. Se realizó un estudio de las
iniciativas inscritas en la H. Cámara de
Diputados en el periodo posterior a la
publicación de la Evaluación de la Política
Pública de Igualdad de Género 1587-DS;
de la Evaluación de la Política para el
Combate a la Discriminación 1571-GB; y
de la Evaluación de la Política de Acceso
de las Mujeres a una Vida Libre de
Violencia 1369-GB y se contrastaron con
las sugerencias y recomendaciones
emitidas por la ASF.
Aspectos de las evaluaciones de desempeño
Las auditorías de desempeño son un
elemento cada vez más importante de la
fiscalización superior porque se
concentran en la revisión del
cumplimiento de metas cuantitativas y
cualitativas de programas y en la
evaluación de políticas públicas. En la
ASF, son revisiones objetivas y
El artículo primero de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que “…todas las
personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales
de los que el Estado Mexicano sea parte…”. Para más información consúltese en
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1_280521.pdf (versión actualizada al 28 de mayo de 2021)
Consultadas en la Gaceta Parlamentaria de la H. Cámara de Diputados al 26 de agosto del 2021
(http://gaceta.diputados.gob.mx/)
2 3
55
Caribe para la Democracia (REDLAD), “el
Comité de Derechos Humanos de las
Naciones Unidas (OHCHR) ha señalado
que las prácticas corruptas tienen un
impacto directo en las personas pues se
desvían fondos para el desarrollo y
suponen, por consiguiente, una
reasignación de recursos que puede
interferir con el respeto de los derechos
humanos, en especial de las personas
más vulnerables” (REDLAD: 2019).
Por ello, las EFS favorecen el ejercicio
apropiado de los recursos y la mejora de
la gestión pública, ya que con la
fiscalización se fortalecen: las
instituciones (eliminando espacios de discrecionalidad), la rendición de
cuentas y la transparencia de las
actividades públicas. De esta manera, en
México, la ASF contribuye a que las
autoridades de los tres órdenes y niveles
de gobierno, así como los organismos
autónomos, que ejercen parte del erario
federal y atienden algún problema
público, como son la desigualdad, la
discriminación y la violencia de género,
tengan un estímulo adicional para la
observancia de las obligaciones
conferidas por mandato en el artículo 1°
constitucional en materia de derechos humanos .
Metodología
Como se establece en las Normas
Internacionales de las Entidades
Fiscalizadoras Superiores (ISSAI), las
auditorías crean incentivos para el
cambio, proporcionando conocimiento,
análisis completos y recomendaciones 2 3

Revista Fiscalizando Nª 27 / Artículos de Investigación
confiables que permiten identificar si las
políticas públicas operan bajo los
principios de eficacia, eficiencia y
economía; además proporcionan
información, análisis y perspectivas
sobre el quehacer gubernamental para
minimizar costos; obtener el máximo
beneficio de los insumos disponibles;
lograr los resultados previstos, y
verificar el impacto social y económico
para la ciudadanía.
Por su parte, las evaluaciones de
políticas públicas implican una
valoración objetiva del impacto de los
programas, proyectos, políticas y
acciones gubernamentales, en el
contexto de las metas establecidas en la
normativa aplicable y en los documentos
de planeación nacional y sectoriales.
(ASF: s.f.) Es importante identificar que
abarcan los resultados del quehacer
gubernamental, pero amplían tanto los
alcances temporales como los
administrativos, toda vez que no se
limitan a una Cuenta Pública
determinada. Esta amplitud temporal
permite una revisión de fondo sobre los
elementos de diseño, normatividad,
programación y presupuestación, así
como implementación, evaluación y
rendición de cuentas. Como valor
agregado, permiten identificar aquellas
políticas públicas que, por brindar
beneficios sociales concretos, merecen
continuidad más allá de la coyuntura del
ciclo político. De acuerdo con Jarquin,
Molina y Roseth (2018), la Auditoría
Superior de la Federación (ASF) de
México y el Tribunal de Cuentas de la
Unión de Brasil tienen la mayor
experiencia en la práctica de auditorías
al desempeño en la región, pero
únicamente las EFS de México y Costa
Rica ofrecen información sobre los
beneficios sociales de este tipo de
auditorías. El objetivo de este tipo de
56
auditorías y de evaluaciones también es
aumentar la eficiencia administrativa y
mejorar los servicios públicos (OCDE: 2017).
Para fines de este estudio, y dada la
relevancia de los derechos de las
mujeres en el campo de los derechos
humanos y en el contexto actual, se
rescataron las siguientes evaluaciones de desempeño:
Evaluación de la Política Pública de
Igualdad de Género 2007-2017. 1587-DS
La igualdad es un derecho humano
contemplado en el 4°constitucional que
busca garantizar el acceso con las
mismas oportunidades al uso, control y
beneficio de bienes, servicios y recursos
de la sociedad, así como la toma de
decisiones en todos los ámbitos. A raíz
de ello, y dado que la desigualdad en
México es un problema social concreto,
se trabajó en el establecimiento del
Programa Nacional de la Mujer, lo que
llevó a la creación del Instituto Nacional
de las Mujeres (INMUJERES), para
conducir la política pública en la materia
y el Programa Nacional para la Igualdad
de Oportunidades y No Discriminación
contra las mujeres (PROIGUALDAD) con
lo que se promulgó la Ley General para
la Igualdad entre Mujeres y Hombres
(LGIMH) que entró en vigor en 2007.
La Auditoría Superior de la Federación
evaluó la política pública de igualdad de
género con el propósito de diagnosticar
la situación de la política pública desde
su diseño normativo, programático,
presupuestario y de procesos, hasta la
implementación y resultados, para
determinar la pertinencia en el
tratamiento del problema público.

Revista Fiscalizando Nª 27 / Artículos de Investigación 57
Elaboración propia con información de la Evaluación 1571-GB “Política Pública para el combate a la Discriminación” de la Auditoría Superior de la Federación, México 2019
embarazo, lengua, religión, opiniones,
preferencias sexuales, estado civil o
cualquier otra, tenga por efecto impedir
o anular el reconocimiento al ejercicio
de los derechos y la igualdad real de
oportunidades de las personas, y fue a
partir de la reforma a la Ley Federal
para Prevenir y Erradicar la
Discriminación (LFPED) que se fortaleció
el marco de operación para que la
Comisión Nacional para Prevenir y
Erradicar la Discriminación (CONAPRED)
fuese el órgano rector y responsable de
elaborar el programa para prevenirla.
La ASF evaluó 15 años del diseño de la
política de combate a la discriminación,
a partir de la publicación de la LFPED. En
su opinión, la política pública para el
combate de la discriminación se vio
limitada en su contribución para la
atención del problema público, ya que
persistieron las prácticas
discriminatorias en el país, lo que ha
perpetuado la desigualdad de trato y el
Evaluación 1587-DS “Política Pública de Igualdad de Género”
https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2017c/Documentos /Auditorias/2017_1587_a.pdf
Periodo de
evaluación 2007 a 2017
Entrega Cuenta Pública 2018 (publicado en febrero 2019), ASF M
éxico
Entes
fiscalizados INMUJERES, SHCP y CNDH
Normatividad
relacionada
Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombre
s.
Hallazgos
Hay desarticulación entre la LGIMH ya que no establece m ecanismos
básicos como el seguimiento y la evaluación de la política nacional en
materia de igualdad y hay inconsistencias de diseño normat ivo,
institucional, e imprecisiones programáticas, presupuesta rias, de
evaluación, de coordinación, de conducción, de operación, de
seguimiento, de promoción y de protección.
Recomendacio
nes
32 recomendaciones, 1 a la H. Cámara de Diputados, 2 a l Ejecutivo, 20
al INMUJERES, 9 a la CNDH y 4 a la SHCP

De las 21 iniciativas presentadas en la
LXIV Legislatura (2018-2021) a la Ley
General para la Igualdad entre Mujeres
y Hombres, únicamente 1 fue aprobada,
se turnó a la Cámara de Senadores y
está pendiente de análisis y, en su caso,
aprobación y no está relacionada con las
recomendaciones de la Evaluación.
Evaluación de la Política para el
Combate a la Discriminación 2003-2018. 1571-GB
En México, se integró el marco
normativo contra la discriminación hasta
el año 2001 con la reforma al artículo 1°
constitucional, en la que quedó
prohibida la discriminación, y en ese
sentido se reconoció el derecho a la
igualdad, definiendo a la discriminación
como “toda distinción, exclusión o
restricción que, basada en el origen
étnico o nacional, sexo, edad, talla
pequeña, discapacidad, condición social
o económica, condiciones de salud,

Revista Fiscalizando Nª 27 / Artículos de Investigación
determinó que existe una
desvinculación entre la rectoría del
CONAPRED y la implementación de esta política pública.
58
acceso a oportunidades de desarrollo de
la población, vulnerando el ejercicio de
derechos y libertades consagradas en el
marco normativo nacional. Asimismo, Al término de su evaluación, la ASF,
sugiere una serie de modificaciones y
recomendaciones que ayudarían a
desarrollar una verdadera estrategia
transversal participativa, que sirva al
cumplimiento del objetivo de orden
nacional, tal como prevenir y eliminar
las prácticas de exclusión en los bienes
y servicios públicos y privados.
Posterior al ejercicio de identificación y
contraste, entre las recomendaciones
de la Cuenta Pública del año 2019
presentadas a legisladoras y
legisladores en febrero 2020, y las
iniciativas ostentadas por la H. Cámara
Evaluación 1571-GB “Política Pública para el combate a la Dis criminación”
https://www.asf.gob.mx/trans/informes/ir2018c/documentos/auditorias/2018_1571_a.pdf
Periodo de
evaluación 2003 a 2018
Entrega Cuenta Pública 2019 (publicado en febrero 2020), ASF M
éxico.
Entes
fiscalizados CONAPRED, SEGOB, SHCP, SEDESOL, CNDH, INEGI
Normatividad
relacionada Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación
;
Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores;
Ley General para la Inclusión de las Personas con Discapacid ad;
Ley General de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescente s; y
Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
Hallazgos
Hace falta una regulación expresa y rigurosa de los pode res públicos
federales como operadores de la política pública, la ASF considera que, de
continuar con el diseño desarticulado, la política no log rará garantizar un trato
igualitario. Se identificaron 14 hallazgos referentes al diseño normativo,
institucional, programático, presupuestario, de evaluaci ón, de coordinación,
de conducción, de operación, de seguimiento, de promoció n y de protección.

Recomendacio
nes
30 recomendaciones, 7 dirigidas a la H. Cámara de Diput ados y 23 se
orientaron a fortalecer a CONAPRED como rector de la política.
Elaboración propia con información de la Evaluación 1571-GB “Política Pública para el combate a la
Discriminación” de la Auditoría Superior de la Federación, M éxico 2019.

de Diputados para adecuar las leyes
relacionadas con la política para
prevenir y erradicar la discriminación, se obtuvieron los siguientes resultados:
De febrero del 2020 al mes de agosto
del 2021, se encontraron 81 iniciativas
y 4 minutas en materia de
discriminación, de las cuales 13 han
sido aprobadas y 2 publicadas en el
Diario Oficial de la Federación (DOF).
De las 81 iniciativas, 22 de estas y 2
minutas, buscan modificar la Ley
Federal para prevenir y eliminar la Discriminación , de las cuales, 3

Revista Fiscalizando Nª 27 / Artículos de Investigación
fueron dictaminadas positivamente y
una publicada en el DOF, mientras que el resto permanecen pendientes.
Asimismo, 11 iniciativas y 2 minutas
buscan modificar la Ley de la
Comisión Nacional de los Derechos Humanos , de las cuales 1 fue
aprobada, 1 publicada en el DOF y el
resto permanecen pendientes de dictaminación.
De las iniciativas que buscan modificar la Ley General para la inclusión de
las personas con discapacidad , 25
están pendientes de dictaminar y 6 han
sido aprobadas. Existen 17 más que
afectan otras leyes en materia de
discriminación como la Ley General de
Salud, la Ley Federal del Trabajo, la
Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos y el Código Penal Federal , entre otras.
De este universo de iniciativas se puede
observar claramente que abordan
puntos clave expresados en algunas de
las recomendaciones sugeridas por la
ASF, sin embargo, sería difícil asegurar
que estas iniciativas se basaron
estrictamente en las recomendaciones
de la Evaluación. En el Senado de la
República están pendientes las 13
iniciativas aprobadas en la Cámara de Diputados.
Evaluación de la Política de Acceso
de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia 2007-2019. 1369-GB
La Ley General de Acceso de las
Mujeres a una Vida Libre de Violencia
(LGAMVLV) publicada en 2007, tutela
como bien jurídico el derecho humano
de las mujeres a una vida libre de
violencia bajo los principios de igualdad
jurídica entre mujeres y hombres; el respeto a la dignidad humana de las
mujeres; la no discriminación, y la libertad de las mujeres.
La evaluación de la Política de Acceso
de las Mujeres a una Vida Libre de
Violencia tuvo como objetivo evaluar la
definición del problema que le dio
origen en su diseño normativo,
institucional, programático,
presupuestario, así como los procesos
de evaluación, y rendición de cuentas;
su implementación y sus resultados,
con el propósito de establecer la
coordinación entre la Federación, las
entidades federativas, el Distrito
Federal (ahora Ciudad de México) y los
municipios para prevenir, sancionar y
erradicar la violencia contra las
mujeres, así como los principios y
modalidades para garantizar su acceso
a una vida libre de violencia, que
favorezcan el desarrollo y bienestar
conforme a los principios de igualdad y no discriminación.
Los hallazgos encontrados permiten
señalar que la implementación de la
política pública está desarticulada y
existen inconsistencias entre sus
respectivos diseños. Además, en esta
revisión se desprende que no se cuenta
con instrumentos para conocer la
imputabilidad de la política en las
situaciones de violencia contra la
mujer y que los actores institucionales
que tienen atribuciones con respecto a
la política realizan esfuerzos individuales.
En este sentido, como parte de este
análisis y a partir de la entrega de esta
evaluación, se presentaron 65
iniciativas y 5 minutas en la H. Cámara
de Diputados relativas a reformas a la
Ley General de Acceso de las
Mujeres a una Vida Libre de
59

Revista Fiscalizando Nª 27 / Artículos de Investigación
Violencia a partir de que se presentó
la Evaluación de esta política pública.
Para el análisis de estas minutas se
consideró la fecha a partir de que se
turnó a la Cámara de Diputados. De las
5 minutas, cuyo origen provino del
Senado de la República, 4 concluyeron
el proceso legislativo y fueron
publicadas en el DOF, identificando que
sólo 1 minuta está relacionada
parcialmente a las recomendaciones
emitidas sobre diseño a la política
pública por la ASF.
Con respecto a las 65 iniciativas
presentadas sobre esta ley, sólo 6
iniciativas se han aprobado en la H.
Cámara de Diputados sin concluir el
proceso legislativo en la H. Cámara de Senadores, de las que se identificó 1
iniciativa posiblemente vinculada a la
recomendación sobre los ejes de la
política pública, por lo tanto, sería
difícil asegurar que esta iniciativa se
basó estrictamente en las
recomendaciones de la Evaluación.
Conclusiones
En México, una atribución exclusiva de
la H. Cámara de Diputados es revisar la
Cuenta Pública cuyo objetivo es
“evaluar los resultados de la gestión
financiera, comprobar si se ha ajustado
a los criterios señalados por el
presupuesto y verificar el
cumplimiento de los objetivos
contenidos en los programas”. Parte
importante de cumplir con este
60
Evaluación 1369-GB “Política de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Vi
olencia”
https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2019c/Documentos/Auditorias/2019_1369_a.pdf
Periodo de evaluación 2007 a 2019 (Diseño de la política).
2010 a 2019 (Desempeño de la política de implementació n).
Entrega Cuenta Pública 2019, (publicado en febrero 2020), ASF México.
Entes fiscalizados SEGOB, CONAVIM, INMUJERES, SEP, SALUD, INDESOL, FGR
y CNDH.
Normatividad relacionada Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre d e
Violencia.
Hallazgos
Permitieron confirmar que la política para la atención de la
violencia contra la mujer en México no ha sido efectiva, por la
inconsistencia entre sus diseños, a que no se cuenta con
instrumentos para conocer la imputabilidad de la políti ca en las
situaciones de violencia contra la mujer y a que la impl ementación
de la política está desarticulada y sólo registra esfuerz os
individuales.
Recomendaciones
42 recomendaciones, 8 fueron emitidas a la Comisión de Igualdad
de la H. Cámara de Diputados, 7 en materia de diseño de la política
y 1 relativa a los ejes de esta.
Elaboración propia con información de la Evaluación 1369-GB “Política de Acceso de las Mujeres a una
Vida Libre de Violencia” de la Auditoría Superior de la Federación, México 2020.

El mandato se encuentra en el artículo Artículo 74 fracc VI de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1_280521.pdf (versión actualizada al 28 de
mayo de 2021)
4 4

Revista Fiscalizando Nª 27 / Artículos de Investigación
Todos los datos de este estudio deben considerarse bajo la reserva de que el flujo de actividad en la H. Cámara
de Diputados se encontró mermada, como muchas otras instituciones, por las medidas de distanciamiento
social impuestas a partir de la declaración de pandemia que realizó la Organización Mundial de la Salud (OMS)
el pasado 11 de marzo de 2020 https://www.who.int/es/news/item/27-04-2020-who-timeline—covid-19productos de la fiscalización,
incluyendo los de las evaluaciones de
desempeño, la sociedad se beneficiaría
ampliamente. En el universo de
iniciativas estudiadas se encontró que
escasamente 5% de ellas son
aprobadas y solo 3% llegó a publicarse.
El mayor reto es profundizar la relación
virtuosa con las personas que integran
el Poder Legislativo, al que se adscribe
este órgano técnico (la ASF), para que,
de ser necesario, se logren concretar
cambios en el presupuesto, las políticas
públicas y sobre todo en la realidad
social. Las EFS podrían avanzar más
allá de la entrega de los informes,
compartiéndolos en foros públicos,
utilizando un lenguaje ciudadano
permitiendo, así, un pleno ejercicio de
transparencia y rendición de cuentas.
Para que la fiscalización aporte en
materia de políticas públicas y, con ello,
a la gobernanza, se requieren puentes
que permitan comunicar mejor sus
resultados. Ello podría resultar en la
modificación de la normatividad y la
consiguiente mejora continua de las
políticas públicas, en beneficio de las
personas más vulnerables. La evidencia
nos indica que el ejercicio de los
derechos humanos de las personas
puede fortalecerse, en particular los de
igualdad, no discriminación y acceso de
las mujeres a una vida libre de
violencia, que se abordaron en las
evaluaciones de desempeño aquí
revisadas, siempre que se
implementen estos mecanismos y se
fomente el seguimiento de las
recomendaciones que emita la ASF por
parte de la ciudadanía. Así, se
contribuye a la salvaguarda de los
derechos y a la mejora continua de las
instituciones a través de los ciclos,
5
61
mandato implica la revisión de
hallazgos, sugerencias y
recomendaciones, insumos con alto
valor técnico que emite la ASF que
proponen modificar ordenamientos y
presupuestos, así como contribuir a la
mejora de programas y políticas
públicas, haciendo uso eficiente de los recursos.
Esta premisa motivó el análisis que
pretendía encontrar indicios del
impacto de estos insumos en la
realidad concreta de las personas. Sin
embargo, el descubrimiento
fundamental es que, para aprovechar
las bondades que tienen las
evaluaciones de desempeño, aún está
pendiente lograr la activación
permanente del mecanismo de mejora
continua, que permita asegurar que las
iniciativas tomen referencias
suficientes con base en las
recomendaciones que emanan de esta
labor técnica. Con este estudio se ubicó
un área de oportunidad clave en la
vinculación de los hallazgos y
recomendaciones producto de la
fiscalización superior, sobre todo en políticas públicas.
Aun cuando las recomendaciones de las
tres evaluaciones al desempeño de las
políticas públicas analizadas no parecen
ser una referencia predominante y
determinante para la elaboración de las
iniciativas por legisladoras y
legisladores en México, al menos en el
estudio que nos ocupa de acuerdo con
la información pública, comunicarlas
incrementa el valor agregado para la ciudadanía y termina por beneficiarla.
Con este método, se observa que, con
acciones y promoción proactiva de los 5

Revista Fiscalizando Nª 27 / Artículos de Investigación
presupuestales y de política pública.
Finalmente, el reto es fortalecer la
comunicación de las EFS con las
personas a cargo de tomar las
decisiones (stakeholders) para que los
resultados de las evaluaciones tengan
un mayor impacto en las mejoras
administrativas y legales que
coadyuven a fortalecer el ejercicio
pleno de los derechos humanos de las personas.
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63

Revista Fiscalizando Nª 27 / Artículos de Investigación
BENEFICIO DEL CONTROL SIMULTÁNEO EN LA
EJECUCIÓN DE MEGAS PROYECTOS PERUANOS
Autores:
Alfonso Oswaldo Flores Mello EFS Perú
Resumen: La Contraloría General de la
República del Perú a través del control
posterior, evidenció en la ejecución de
obras expedientes técnicos deficientes y
pagos irregulares de adelantos de
materiales. También identificó que
alrededor del 60% de las obras
paralizadas en el Perú, que ascienden a
5 100 millones de dólares, se deben a
deficiencias técnicas e incumplimientos
contractuales y arbitrajes.
Sin embargo, estos hechos no fueron
evitados y/o alertados a las entidades
antes que ocurran.
En ese sentido aplicando el control
simultáneo, a través de las
orientaciones de oficio y acción
simultánea, durante los años 2017 y
2018 al mega proyecto Vilavilani, se
logró alertar oportunamente riesgos
relacionados al expediente técnico,
documentos presuntamente falsa y/o
inexacta, fraccionamiento de supervisor
de obra y pago de adelanto de
materiales. Ello redujo el valor de la
obra en 8.3 millones de dólares, se
declaró la nulidad del contrato del
ejecutor de obra sancionando al
contratista y permitió la continuidad del
proyecto al evitar el arbitraje con la obra iniciada. Desarrollo de la investigación
A través del portal de la Contraloría
General de la República de Perú, se
accedió a informes de auditoría de cumplimiento (control posterior)
emitidos por la sub gerencia de mega
proyectos, para los dos tipos de
irregularidades analizadas en la
presente investigación:
Palabras clave: Control posterior
Control simultáneo, Megas
proyectos, Mitigación de riesgos o
situaciones adversas.
64
El primero de ellos, corresponde a
expedientes técnicos elaborados
deficientemente o sobrevalorado,
para lo cual se analizó el informe de
auditoría n.°
1297-2018-CG/MPROY-AC
relacionado con el proyecto
Ampliación y mejoramiento del
Hospital de Moquegua Nivel II-2 por
37 millones de dólares, en el
departamento de Moquegua – Perú,
el cual evidenció que el expediente
técnico fue aprobado pese a estar
incompleto, observado por el
supervisor y sin la opinión del
Ministerio de Salud, lo que originó el perjuicio de 150 mil dólares.
Igualmente, el informe de auditoría
n.° 629-2018-CG/MPROY-AC
relacionado con el proyecto
Mejoramiento de la carretera
variante de Uchumayo, en el
departamento de Arequipa por 28
millones de dólares, se observó que
los costos no tuvieron sustento del
aumento, perjudicando en 750 mil
dólares; así mismo, fue aprobado
incompleto y con deficiencias,
debido que careció de estudios de

Revista Fiscalizando Nª 27 / Artículos de Investigación
Adicionalmente a ello, la Contraloría
General de la República del Perú en el
“Reporte de obras paralizadas 2019” de
marzo 2019, analizó que se tienen 867
obras paralizadas por 5 100 millones de
dólares, de los cuales el 39% se deben
a deficiencias técnicas e
incumplimientos contractuales y 28% a
obras en arbitrajes; por lo que, los
deficientes expedientes técnico y
arbitrajes son los causantes de las
paralizaciones de los proyectos.
Informes de control simultáneo al Mega proyecto Vilavilani
En esta investigación se analizó la
fiscalización ejecutada al primer
componente del proyecto
“Mejoramiento y ampliación de la
provisión de agua para desarrollo
agrícola en el Valle de Tacna – Vilavilani
II – Fase I» cuyo presupuesto
actualizado es 92 millones de dólares, a
cargo del Proyecto Especial
Afianzamiento y Ampliación de los
Recursos Hídricos de Tacna, adscrita al
Gobierno Regional de Tacna, proyecto
que fue formulado el año 2008 para
incrementar el volumen de agua para la
provincia de Tacna – departamento de
65
interferencias, impacto ambiental,
drenaje pluvial,
telecomunicaciones; lo que ocasionó
la formulación de los adiciones n.°
1, 7, 8, 10, reducciones n.° 1 y
deductivos n.° 6 y 7 por 2 millones de dólares.
Como se advierte, a través del
control posterior se identificaron
irregularidades en la formulación del
expediente técnico, los cuales
afectaron los recursos públicos al
haberse culminado la obra o
proyecto.
El segundo tipo de irregularidad
analizada, es el pago de adelanto de
materiales incumpliendo la
normativa de contrataciones para la
ejecución de obras públicas, para lo
cual se revisó el informe de
auditoría n.°
1297-2018-CG/MPROY-AC
relacionado con el proyecto
Ampliación y mejoramiento del
Hospital de Moquegua Nivel II-2,
ascendente a 37 millones de
dólares, que observó que, el trámite
de adelanto de materiales por 12,50
millones de dólares fue iniciado por
la entidad antes de la solicitud y se
pagó en 1 día calendario (31 de
diciembre de 2014), e incumpliendo
los requisitos para este tipo de
pago, favoreciendo al contratista
con dicho pago.
Así mismo, el informe de auditoría
n.° 629-2018-CG/MPROY-AC
relacionado con el proyecto
Mejoramiento de la carretera
variante de Uchumayo en la región
de Arequipa por 28 millones de
dólares, se observó que la entidad
pagó el adelanto de materiales por 6
millones de dólares, pese que no
contó con disponibilidad del terreno para iniciar la obra ni con el contrato
del supervisor de obra, designando
a un inspector para sustentar dos de
los requisitos de inicio de obra y
otorgar el adelanto de materiales,
pese que realmente inició después
de 9 meses de pagado dicho monto
y alcanzó el interés legal de 100 mil dólares.
Como se advierte, en estos
controles posteriores se evidenció
que los pagos de los adelantos de
materiales (correspondiente hasta
el 20% del monto contractual) fueron irregulares.

Revista Fiscalizando Nª 27 / Artículos de Investigación
Tacna – Perú, para uso poblacional y
agrícola en el valle de Tacna, el principal
componente es el Canal Vilachaullani –
Calachaca – Chuapalca, que contempla la ejecución de:precisar que únicamente los costos de
esta tubería son mayores a los 10 millones de dólares.
66
Bocatoma Vilachaullani, para un
caudal de diseño de 22 m3/s y captación de 1 m3/s.
Conducción Vilachaullani – Calachaca
– Chuapalca, conformado por 04
tramos. Los tramos I y III de
conducción a gravedad, 28
kilómetros de tubería HDPE
estructural; y los tramos II y IV de
conducción a presión (sifones) de 13 kilómetros.01 Túnel de 500 metros.
Obras de arte para el Cruce de
borateras, caminos, quebradas entre
otros que integran el sistema del expediente.
Al respecto, mediante resolución
gerencial n.° 247-2015-GRT-PET-GG de
31 de diciembre de 2015 se aprobó el
primer expediente técnico, siendo
actualizado a través de la resolución
gerencial n.° 197-2016-GRT-PET-GG de
3 de octubre de 2016 por 38 millones de
dólares, a mérito del cual se convocó la
licitación pública n.°
007-2016-GOB.REG.TACNA para la
contratación del ejecutor de obra.
En ese sentido, con relación a la
elaboración de expediente técnico, el
primer control simultáneo utilizado para
alertar oportunamente, es decir antes
de contratarse al ejecutor de obra y del
pago respectivo, fue a través del
Informe de Acción Simultánea n.°
001-2017-3413-OCI, que alertó el 16
de febrero de 2017 la restricción del
tipo de unión de la tubería definido en
las especificaciones técnicas del
expediente técnico vigente, cabe “Riego n.° 1 Las especificaciones
técnicas de la tubería HDPE
estructural, considera el empleo de
unión espiga-campana y sellos
elastoméricos, sin embargo su
utilización no se sustenta
técnicamente; generando el riesgo
de orientar la contratación de
determinada tubería, empresa y
limitar la mayor participación de postores.”
Así mismo, la norma peruana de
contrataciones del estado, estableció
que el expediente técnico debe tener las
indagaciones de mercado necesarias
para determinar el presupuesto de
obra; sin embargo, las cotizaciones de
las tuberías del expediente técnico no
permitieron acreditar el cumplimiento
de las especificaciones técnicas y por
tanto su validez para definir el costo de
la obra, riesgo n.° 2. Cabe precisar que,
la diferencia entre los costos de la tubería son de 1.50 millones de dólares.
Adicional a la tubería, se alertó la
deficiente elaboración del presupuesto
de obra del expediente técnico,
relacionado con las partidas de
movimientos de tierras, control de
calidad, transporte, suministro e
instalación de tuberías, a mérito de la
revisión selectiva de únicamente 12
partidas, según se resume del riesgo
n.° 3, generando el riesgo de deficiente
calidad e incrementar el costo de la
obra: Especificaciones técnicas del
suministro e instalación de tuberías
no definieron adecuadamente los
controles de calidad, ni exigieron la

Revista Fiscalizando Nª 27 / Artículos de Investigación
Posteriormente, el proceso de selección
fue declarado nulo y mediante
resolución gerencial n.°
76-2017-GRT/GG/PET de 3 de julio de
2017 se aprobó el nuevo expediente
técnico por 36,7 millones de dólares, a
mérito de la cual, se convocó la adjudicación simplificada n.°
52-2017-GOB.REG.TACNA-1. Con base
a ello, mediante Informe de Acción
Simultánea n.°
524-2017-CG/CORETA-AS de 3 de octubre de 2017, se alertó que:
67
verificación de la calidad de la
instalación previa al pago, se
superpone con otros trabajos de
excavación y relleno de la tubería, es
decir había dos especificaciones
técnicas diferentes para los mismos
trabajos.
Prueba hidráulica referida a
conexiones domiciliarias de viviendas
y escorrentía, los cuales no tienen
relación con la ejecución de canal con tubería.
Relleno de zanja de tubería (cama de
apoyo y relleno) con material de
préstamo (es decir fabricado en
cantera y trasladado hasta la zanja
del canal); sin embargo, el estudio de
mecánica de suelos definió que el
mismo material excavado podía ser
utilizado como relleno, y con ello
ahorrar costos.
El cálculo del transporte de material
utilizó un volquete, pero el análisis de
precios unitarios definió tres
volquetes con el mismo rendimiento.
Relleno inicial definió normas del
Reglamento nacional de
edificaciones, detallando inclusive
rellenos de zanjas para cimientos, los
cuales no corresponden al tipo de
obra de relleno de un canal con tubería.
Eliminación de material en lugares
alejados donde indique el contratista,
sin embargo, el expediente técnico
definió cuatro botaderos a fin de no afectar el medio ambiente.
Transporte de tuberías de diámetro
0,90 metros a S/ 209,37 soles por
metro de tubería, que totalizó 2 855
088.66 soles (0.85 millones de dólares); sin embargo, el costo del
traslado de la tubería de diámetro
1,40 metros fue de S/ 91.57 soles
por metro; por lo que, el costo de
transporte de tubería de menor
diámetro no puede ser mayor al
traslado del diámetro mayor.
Las especificaciones técnicas no
definieron las normas técnicas para
realizar el control de calidad del
relleno de la tubería, cuyos montos
están valorizados en 2.80 millones de dólares, riesgo n.° 1.
Los trabajos de acarreo de material
carecen de especificaciones técnicas
y tienen diferentes denominaciones,
trabajos valorizados en 0.36 millones de dólares, riesgo n.° 2.
La especificación técnica de las
partidas de eliminación de material
excedentes, estuvieron referidas a
material granular, mezcla asfáltica y
carretera, pese que los trabajos de la
presente obra corresponden a un
canal con tubería, presupuesto
valorizado en 0.52 millones de dólares, riesgo n.° 3.
El campamento tiene una diferencia a
3 000 metros cuadrados entre el

Revista Fiscalizando Nª 27 / Artículos de Investigación
Luego de ello, mediante Informe de
Acción Simultánea n.°
001-2018-3413-OCI de 4 de enero de
2018 se alertó que las especificaciones
técnicas de la tubería no fueron
cambiadas, la diferencia de costos
(utilizando el costo promedio de las
tuberías) es 1.73 millones de dólares,
riesgo n.° 1. También, la aclaración de
la consulta referida a la tubería,
durante el proceso de selección, no fue absuelta adecuadamente, riesgo n.° 3.
Así mismo, se alertó que la partida de
acarreo de material se superponía con
otras partidas de relleno, ocasionando
el riesgo de pagar 0,60 millones de dólares, riesgo n.° 2.
Pese a los riesgos alertados
oportunamente a la entidad, esta
otorgó la buena pro el 5 de enero de
2018 y contrató el 31 de enero de 2018
por 36.7 millones de dólares; no
obstante ello, a través de la orientación
de oficio n.°
104-2018-OCI-PET-GOB.REG.TACNA
de 9 de marzo de 2018, se alertó la
demora en verificar la documentación
de la propuesta ganadora.Sobre el particular, por medio de
cuatro controles simultáneos
(orientaciones de oficio n.° 173, 201,
383 y 405-2018-OCI-PET-GOB.REG.
TACNA) se alertó que, la propuesta
ganadora del contratista contiene
documentación presuntamente falsa
y/o inexacta del personal encargado de
la calidad de la obra, como ser:
Asistente de residente de obra,
arqueólogo, especialista hidráulico y
agua segura, y química.
No obstante ello, durante este proceso
se pagó el adelanto directo por el 10%
del valor de contrato; ahora bien, las
normas peruanas establecieron que,
luego de firmado el contrato, es
requisito la contratación del supervisor
de obra para el inicio de obra, a mérito
del cual la entidad convocó el 21 de
febrero de 2018 el concurso público n.°
02-2018-GOB.REG.TACNA, cuyo valor
referencial fue 1.70 millones de
dólares, proceso que requirió 10
profesionales por 27 meses para la
correcta ejecución de toda la obra; así
como, equipos y experiencia de la empresa.
En ese sentido, debido que el concurso
público para contratar al supervisor de
obra se encontró en proceso, la
normativa peruana permitió que la
entidad difiera el plazo de inicio de
obra, y por tanto el pago de adelantos
directos y materiales, motivo por el
cual la entidad acordó con el
contratista diferir el inicio del plazo de
ejecución de obra.
No obstante ello, se requirió la
contratación, sin concurso público, a
una empresa supervisora por 9 mil
dólares, que incluyó 1 profesional por 2
meses y con requisitos (personal,
68
metrado del presupuesto y los
planos, totalizando 0.35 millones de dólares adicionales, riesgo n.° 4.
“Riesgo: Verificación de toda la
propuesta presentada por el postor
ganador de Adjudicación Simplificada
n.° 52-2017-GOB.REG.TACNA,
genera el riesgo a la no detección
oportuna de documentación falsa e
información inexacta presentada por
el postor ganador para preservar los
intereses de la entidad y su actuación
conforme la normativa de
contratación para comunicar estos
hechos al Tribunal de Contrataciones y Ministerio Público”

Revista Fiscalizando Nª 27 / Artículos de Investigación
equipos y experiencia de la empresa)
inferiores al concurso público,
ocasionando el fraccionamiento, la
cual está prohibida en la legislación peruana.
Estos hechos fueron alertados a través
del informe de acción simultánea n.°
2-2018-OCI-3413-AS, lo cual generó
el riesgo de la deficiente supervisión
de la obra, pago del adelanto directo
(10% pagados posterior a la
suscripción de contrato) y materiales
por el 20%, el cual puede pagarse
luego de iniciado la obra, ascendentes a 11 millones de dólares.
69
Cabe precisar que tal como se detalló,
el contrato fue anulado por
documentos presuntamente falsos y/o
inexactos, lo cual también fue alertado
por el control simultáneo. No obstante
ello, el contratista interpuso un laudo
arbitral, el cual es un medio de
solución de controversias que en el
Perú demora alrededor de 2 a 3 años,
luego del cual, generalmente se
interpone medidas legales ante del
poder judicial, que también demora de 2 a 3 años.
Con base a estas alertas, el contrato
fue declarado nulo por la presentación
de documentos presuntamente falsa
y/o inexacta, se comunicó al
Organismo Supervisor de
Contrataciones del Estado y al
Ministerio Público, para las sanciones
administrativas e investigaciones
penales, de los cuales a la fecha, a
través de la resolución n.°
682-2020-TCE-S2 del Tribunal de
Contrataciones del Estado, se sancionó
al citado contratista con ocho meses
de inhabilitación temporal para
contratar con el estado.
En julio 2019 se aprobó nuevamente el
expediente técnico por 33.3 millones
de dólares y se contrató al ejecutor de
obra por 29.7 millones de dólares en
diciembre del mismo año.
Beneficio y oportunidad del
control simultáneo al mega proyecto Vilavilani

Como se relató, en el año 2016 se
aprobó el expediente técnico de la
obra “Canal Villachaullani – Calachaca
– Chuapalca” y convocó la licitación
para contratar al ejecutor de obra,
cuyo valor referencial inicial fue 38
“Riesgo: Contratación directa de
servicio de supervisión de obra por S/
32 500,00 y 60 días calendario,
evitando el procedimiento de
selección, eliminando profesionales,
equipo y experiencia de la empresa
supervisora, sin considerar lo
establecido en el expediente técnico
y la normativa de contrataciones,
genera el riesgo de una supervisión
deficiente de la ejecución física,
técnica, económica y administrativa
de la obra, entre los cuales se
encuentra la calidad de los trabajos,
pagos del contrato por S/ 121 098
111,02 y adelantos por S/ 36 329 433,31”
En ese contexto, se alertó
oportunamente antes de la entrega de
la Orden de servicio (entiéndase un
contrato simplificado) al proveedor;
por lo que, no causó efectos
contractuales, en ese sentido esta
orden de servicio de 9 mil dólares fue
anulada, no dando lugar al inicio de
obra ni al otorgamiento del adelanto
directo del 20% del valor del contrato,
ascendente a 7.30 millones de dólares.

millones de dólares, luego a través de
los controles simultáneos alertados
por el Órgano de Control Institucional
y la Gerencia Regional de Control
Tacna, a julio 2019 se aprobó otro
expediente técnico por 33.3 millones
de dólares y se contrató al nuevo
ejecutor de obra por 29.7 millones de
dólares en diciembre del año 2019, es
decir se redujo en 8.3 millones de
dólares, riesgos que fueron
comunicados oportunamente y la
entidad mitigó parcialmente los
riesgos, quedando pendiente a la
fecha la evaluación de la mitigación de
los riesgos del último expediente (año 2019).
Por lo que, la fiscalización oportuna, a
través del control simultáneo, utilizado
en el Perú evitó, hasta el momento, un
posible perjuicio económico de 8.3 millones de dólares.
Cabe resaltar que, debido a las alertas
del control simultáneo respecto a
documentación presuntamente falsos
y/o inexactos, que motivó la nulidad
del contrato, así como, el riesgo de
fraccionar la contratación del
supervisor de obra, que ocasionó que
la obra no inicie, actualmente se puede
continuar con la contratación del
ejecutor y supervisor de obra, caso
contrario, se debería esperar de 4 a 6
años para que el laudo arbitral quede
firme y posteriormente convocar
nuevamente la licitación; por lo que, el
control simultáneo benefició la
continuidad de la obra y del proyecto.
Así mismo, el control simultáneo debe
ser comunicado a tiempo, esto es, en
la etapa que la entidad pueda realizar
acciones para poder corregir o mitigar
los riesgos. Igualmente la experiencia
del personal auditor influye en la
Revista Fiscalizando Nª 27 / Artículos de Investigación 70
definición de muestras representativas
y adecuadas para el tiempo disponible
de revisión y comunicación de los riesgos, en el presente caso se analizó
únicamente: 12 partidas del total de
presupuesto, principales consultas del
procedimiento de selección y selección
de documentos presuntamente falsos
y/o inexactos; igualmente, en la
obtención de evidencia suficientes y apropiada.
El control simultáneo actual y su
aplicación en otras entidades fiscalizadoras
Actualmente, la Contraloría General de
la República de Perú implementó para
el control simultáneo una modalidad
adicional, denominada “control
concurrente”, el cual es ejecutado con
el mismos equipo auditor e identifica
varios hitos de un proceso en curso, es
decir por ejemplo en caso de una obra,
pueden definirse estos hitos, como
ser: presentación de ofertas,
suscripción de contrato, mes de
ejecución n.° 3, 7, 11, n, y/o recepción
de obra, la cantidad de hitos dependen
de la capacidad operativa.
En el caso específico de mega
proyectos, el personal auditor es de la
gerencia de mega proyectos y no
permanece en la entidad donde se
realiza el control simultáneo, ni
interactúa con la entidad ni
ciudadanía. Sin embargo, el potencial
del Órganos de Control Institucional de
las entidad en el control simultáneo,
radica en que físicamente permanece
en la entidad, con lo cual, tiene diversa
información formal e informal,
obtenida a través de las técnicas de
auditoría y experiencia de auditor, que
permite identificar hechos antes de
concretarse; por lo que, se

Revista Fiscalizando Nª 27 / Artículos de Investigación
recomienda que participe personal
auditor de los Órganos de Control
Institucional a fin de poder identificar los
hechos antes de concretarse el efecto,
lógicamente depende mucho en la
predisposición y compromiso tanto del
personal auditor del control concurrente como del OCI.
En ese sentido, se recomienda
implementar el control simultáneo a
través de la modalidad de “control
concurrente” con la participación del
Órganos de Control Institucional de las
entidad, para que el control simultáneo
sea: oportuno, célere, sincrónico y
preventivo, resguardando que los
servicios públicos sean de calidad y
ejecutados en un tiempo razonable.
Conclusiones
El control simultáneo fue oportuno y
benefició al mega proyecto Vilavilani, debido a que: El control simultáneo a través del
control concurrente puede ser aplicado
a mega proyectos de las entidades
fiscalizadoras, con la finalidad de
asegurar la continuidad, resultado y
logro de los objetivos de los proyectos,
con participación de la gerencia
especializada y Órganos de Control
Institucional de la entidad que ejecuta el
proyecto.
Bibliografía
71
Contraloría General de la República /
Gerencia de control de servicios
públicos básicos, “Reporte de obras
paralizadas 2019”, marzo 2019.
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Jiménez ahora dice que sí se anuló
contratación” 28 de Marzo del 2018
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Diario sin fronteras: “En quince días
lanzan a licitación Vilachaullani”
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Directiva n.° 002-2019-CG/NORM
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R
edujo 8.3 millones de dólares el
valor de la obra, debido a
deficiencias en el expediente
técnico.
Alertó de documentos
presuntamente falsos y/o inexactos
de la propuesta del contratista, que
fue sancionado con 8 meses de
inhabilitación del contratista.
Evitó el fraccionamiento en la
contratación del supervisor de obra
y con ello, el pago del adelanto de
materiales por 7.30 millones de dólares.
Permitió la continuidad del proyecto
independiente del plazo del arbitraje (estimado en 4 a 6 años).

Flores, A. (2019). Requerimiento de
personal clave en la supervisión de
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planeamiento del control
gubernamental a cargo del Sistema
Nacional de Control: periodo
2019-2021, aprobadas mediante
resolución de contraloría n.°
546-2018-CG de 31 de diciembre de 2018
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Portal web del sistema de
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http://portal.osce.gob.pe/osce/cont
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Portal web de la Contraloría General
de la República del Perú –
http://www.contraloria.gob.pe/wps/
wcm/connect/CGRNew/as_contralor
ia/as_portal/Conoce_la_contraloria/Normatividad/NormasControl/
Radio uno “Vilavilani: arbitraje por
nulidad de contratos no puede ser
tratado en Moquegua” 04 de abril del 2018

PROGRAMACION RADIAL

198/vilavilani-arbitraje-por-nulidad-
contratos-no-puede-ser-tratado-moquegua
Reglamento de la Ley N° 30225 Ley
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Texto Único Ordenado de la Ley N°
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72

Revista Fiscalizando Nª 27 / Ganadores Concurso CTPBG – 1er puesto 73
EL CONTROL DE LOS FONDOS PÚBLICOS EN EMERGENCIA. PROGRAMA ESPECIAL DE TRABAJO
Resumen:
El presente trabajo es el
resultado de la investigación acerca del
ejercicio del Control Gubernamental en
situaciones de emergencia. Debido a la
pandemia declarada por la Organización
Mundial de la Salud en marzo 2020,
originada por el virus SARS-Cov-2 que
origina la enfermedad Covid-19, con
altísimo nivel de contagio, se produce
una desestabilización en la actividad
cotidiana de los Gobiernos, que deben
adoptar decisiones rápidas y urgentes de
alto impacto económico y social con el
fin de salvar la vida de sus habitantes.
De igual manera los Organismos de
Control, encargados de custodiar el
manejo de los fondos públicos ven
afectadas sus actividades. En la
Argentina, el aislamiento social y
obligatorio impone el teletrabajo
cambiando el modo presencial del
control por el virtual. El presente trabajo
presenta el diseño de un programa
especial de trabajo que permita realizar
la auditoría remota de los fondos
públicos en emergencia utilizando la
tecnología disponible y planteando
alternativas de solución, con el fin de
contribuir a la transparencia del accionar
de la Administración a través de la
rendición de cuentas y al cumplimiento
de la misión otorgada a los Organismos
de Control como custodia del manejo de
los fondos públicos y desarrollando su
función consultiva, en un marco de compromiso con la ciudadanía. Autoras:
Adriana A. Martínez
Alejandra I.Trimmeliti EFS Argentina
Introducción
Desde los tiempos de Moisés las plagas y
epidemias han azotado a la humanidad
en diferentes épocas a lo largo de toda la
historia en las cuales el hombre,
organizado en sociedad, ha tenido que
responder a través de sus gobiernos
gestionando los recursos disponibles
obteniendo así mejores o peores
resultados. Lo cierto es que se ha visto a
lo largo de la historia catástrofes en
distintos lugares del mundo que han
perjudicado a los habitantes locales
como el tsunami de Tailandia, los
huracanes del Caribe, los terremotos en
Chile, que produjeron daño, destrucción
y pérdidas humanas lamentables en las
regiones afectadas; pero de los cuales se
puede decir que se acotan a una región
geográfica y a un determinado grupo de
seres humanos que de distintas maneras
buscaron incansablemente la forma de
restaurar el caos y volver a la normalidad perdida.
Sin embargo, el hecho que acontece en
este año 2020 con la aparición de un
virus desconocido denominado
SARS-Cov-2 que produce la enfermedad
Covid-19, con altísimo nivel de contagio,
que se propagó rápidamente a nivel
mundial, originando el colapso de
cualquier sistema sanitario tanto de
países desarrollados como de aquellos
que no lo son tanto, que desestabiliza en
su hacer cotidiano y rutinario a todos los
gobiernos del mundo teniendo que
tomar decisiones rápidas y urgentes
para enfrentar a un enemigo
Palabras clave: Control
gubernamental, Emergencia,
Programa de auditoría, Consultores
del control, Tecnologías, Gobierno
Abierto, Rendición de Cuentas,
Transparencia, Control Social, Información periodística.

Revista Fiscalizando Nª 27 / Ganadores Concurso CTPBG – 1er puesto 74
desconocido para el cual no hay
tratamiento médico certero y donde está
en juego la vida de sus habitantes, tiene
desde ya características muy singulares
que convierten a esta Pandemia en un
hecho único e inédito para nuestros tiempos.
Estas situaciones han traído una gran
crisis económica y social profunda,
agregada a la sanitaria. Frente a esta
realidad mundial los Organismos de
Control tienen que estar presentes
ejerciendo la supervisión de la actuación
del Estado; entendiendo que el control
es el límite del poder, ejerciéndolo de
manera oportuna y eficiente y
enfocándose en el aporte que desde los
mismos se puede realizar para el
mejoramiento de las políticas públicas.
Objetivos de la investigación
El objetivo general del presente trabajo
consiste en diseñar un “Programa
especial de trabajo para auditar los
fondos públicos en emergencia”,
destacando la necesidad de que los
Organismos de Control se conviertan en
consultores de control en tiempo real
con una participación activa a través de
sus recomendaciones y puedan
pronunciarse sobre la legalidad y la
economía, eficiencia, eficacia y
efectividad del accionar de las
Administraciones. Aquí se podría
destacar como fuente de información la
auditoría social realizada por los
ciudadanos, a través de los canales de
participación ciudadana que la mayoría
de las Instituciones en la actualidad han
desarrollado dentro de los pilares del
Gobierno Abierto. Los objetivos específicos consisten en:La metodología utilizada en el presente
trabajo es la siguiente:
Relevar y unificar procedimientos de
auditoría aplicables en situaciones
de emergencias de los distintos organismos de control.
Relevar las nuevas tecnologías aplicables
Diseñar tres líneas de acción que
conformen un Programa especial de
trabajo para auditar los fondos públicos en emergencia.
El relevamiento de los
procedimientos de Auditoría que
permitan profundizar los
conocimientos para ser aplicados en
el contexto actual. Para ello se ha
inspeccionado en el Manual de
Auditoria del Tribunal de Cuentas de
la Provincia de Buenos Aires
(MACOEX) y en las Normas de
Auditoria Interna Gubernamental de
la Sindicatura General de la Nación,
que definen los procedimientos de
auditoría como métodos analíticos
de investigación y prueba que los
auditores deben utilizar en su
examen, con el objeto de obtener
evidencias que le permitan
fundamentar sus opiniones,
conclusiones y recomendaciones. De
esta manera se han estudiado los
procedimientos y técnicas de
auditoría, teniendo en cuenta,
fundamentalmente, el objetivo y el
alcance de la tarea y los riesgos
involucrados.
El relevamiento de las nuevas
tecnologías: TICS del auditado,
Acceso remoto en plataformas
seguras (VPN), entrevistas virtuales
o video llamadas (ZOOM, SISCO,
WEBEX, MEETING y/o similares),
utilización de drones y correos
electrónicos, que posibiliten el
desarrollo de la tarea en esta
situación de aislamiento donde no se puede aplicar el modo presencial. 1. 2.

Revista Fiscalizando Nª 27 / Ganadores Concurso CTPBG – 1er puesto 75
Revisión Literaria – Emergencias Internacionales y Control Gubernamental
Es oportuno recordar cuales han sido las
últimas crisis por emergencia, al menos
en los últimos cien años, las cuales, en el
siglo XX, se relacionaron con el virus de
la gripe o influenza: 1918-1920: La
denominada gripe española (H1N1).
1957-1958: La gripe asiática (H2N2).
1968-1969: La gripe de Hong Kong
(H3N2). 2009: La pandemia de gripe
(Virus A subtipo H1N1). Otro
antecedente que resultó de aplicación
para el presente trabajo es investigar
cómo desarrollaron su trabajo los
Organismos de Control frente a
emergencias que se produjeron por
catástrofes, que si bien tienen
características diferentes a la que hoy
produce el Covid-19, guardan algunas
similitudes en lo que se refiere al corte
de actividades en las zonas afectadas, el
aumento de los gastos presupuestarios
para restablecer la normalidad y el alto
riesgo en el manejo de los fondos públicos destinados a esa situación.
Por ejemplo, se estudió uno de los
hechos más recientes y terribles en la
región que fue el terremoto producido
en Chile el 27 de febrero de 2010 cuando
el país fue sacudido por un terremoto y
posterior maremoto de grandes
magnitudes, que provocaron el mayordaño en infraestructura conocido en la
historia de dicha nación. Se analizó
como las autoridades de Chile
elaboraron un documento que incluyó el
Plan de Reconstrucción del gobierno
para enfrentar y superar las
consecuencias del terremoto y
maremoto.
Desarrollo de Líneas de Investigación ArgentinaCovid-19
En los primeros días de marzo 2020, con
el regreso al país de los turistas que
habían estado en las zonas de riesgo,
apareció el primer contagio y no paró la
ola de contagios hasta el día de hoy.
Ante tal situación y teniendo en cuenta
lo que estaba pasando en los países más
desarrollados de Europa y las
condiciones de nuestro sistema
sanitario, el Gobierno Nacional,
asesorado por el Comité de Crisis, tomó
la decisión el 19 de marzo de 2020 a
través del Decreto N° 297/2020 de
establecer el “aislamiento social,
preventivo y obligatorio” en todo el
territorio del país como medida de
prevención ante el contagio del virus y
con el fin de fortalecer el sistema de
salud. Esta medida restrictiva fue
acatada con buena predisposición por
parte de la sociedad que entendió la
gravedad del tema, por lo que estaba
pasando en los países europeos. En tal
situación se detuvo la actividad de
manera total en todo el país y solo
continuaron con sus tareas los
trabajadores de la Salud, Fuerzas de
Seguridad y algunas pocas actividades
llamadas esenciales, detalladas en el
decreto, como supermercados,
farmacias, recolección de residuos y
otras, con los debidos protocolos para
evitar el contagio.
La elaboración del programa
especial de trabajo para auditar el
uso de los fondos públicos en
emergencia se realizó con la lectura
y estudio de manuales de auditoría,
tales como el Manual de Auditoría
del Tribunal de Cuentas de la
Provincia de Buenos Aires, que
permitieron desarrollar técnicamente la propuesta.
3.

Revista Fiscalizando Nª 27 / Ganadores Concurso CTPBG – 1er puesto 76
En este contexto tanto el Estado
Nacional, Provincial y Municipal se fijó un
solo objetivo que fue fortalecer el
Sistema de Salud en todos los niveles y
pensar en políticas de asistencia social
para apalear los efectos sociales,
económicos y laborales que esta medida
restrictiva traería como consecuencia a
la población. En el orden legal, con
anterioridad al Decreto Nacional
297/2020, se había declarado por el
Decreto Nacional 260/2020 del 12 de
marzo de 2020, la emergencia sanitaria
(El estado de emergencia está previsto
por nuestra Constitución Nacional en los artículos 76 y 99inciso3).
Es importante a los fines del presente
trabajo conocer esta situación
jurídico-legal, que es la que rige en la
actualidad el accionar de la
Administración con relación a los gastos
de la emergencia y a los Organismos de
Control para ejercer la supervisión de la
ejecución de los mismos. Ante tal
situación tanto la Administración Pública
como los Organismos de Control que la
auditan, padecen las mismas
limitaciones: actividades interrumpidas,
trabajadores realizando teletrabajo con
recursos improvisados y limitaciones
tecnológicas. Por tal motivo se hace
necesario repensar un programa
especial de trabajo desde los
Organismos de Control que pueda aplicarse en el contexto actual.
Programa Especial de Trabajo – Desarrollo del Programa
El objetivo del presente programa
especial de trabajo es monitorear el uso
de los fondos públicos por parte de la
Administración, en el contexto de una
Pandemia de singulares características.
Teniendo en cuenta la organización de nuestro esquema de control,
desarrollaremos un programa especial
de trabajo basado en tres Líneas de Acción:
Línea de Acción N°1: Análisis de la Situación
Para ello consideramos destacables los
siguientes ejes de trabajo:
Ajustar la Planificación de Auditoría:
Obtener el acceso remoto al sistema
contable del ente auditado con las
debidas reservas de claves, y a modo consulta.
Considerando la planificación ajustada y
la posibilidad del acceso remoto y/o
digital de la información, y teniendo en
cuenta que el Presupuesto aprobado en
los entes públicos es la primera
herramienta de control, proponemos:
Obtener digitalmente una nueva
ejecución presupuestaria de
ingresos y gastos para analizar en
forma global cuáles son las mayores
fuentes de ingresos y por donde se
canalizan la mayoría de los gastos.
Obtener digitalmente un detalle de
modificaciones presupuestarias que
nos permita verificar hacia donde la
gestión encamina sus nuevos
proyectos.
Concientizar a la gestión de turno,
de la difusión de sus decisiones
(Actos administrativos, Decretos,
Resoluciones) en su portal web
oficial. Para el caso de que esto no
suceda, solicitar la remisión en
formato virtual al organismo de control.
1. 2. 3.

Revista Fiscalizando Nª 27 / Ganadores Concurso CTPBG – 1er puesto 77
Línea de Acción N°2: Estudio de los Mayores Ingresos/ Mayores Gastos
Consideramos que resultan de vital importancia las siguientes cuestiones:
A) Ingresos. En esta línea de trabajo
proponemos:
Teniendo como material las
modificaciones presupuestarias
realizadas (extraídas del acceso
remoto) y los actos administrativos
que los avalan, controlar no solo la
legalidad de las registraciones sino
además verificar hacia donde se
orientan los nuevos proyectos.
Determinar las prácticas y
actividades que el ente no está
desarrollando: Dado la emergencia
sanitaria, social y laboral, los
funcionarios descartaron proyectos
contemplados en sus agendas y
reflejados presupuestariamente,
cambiándolos por los que surgieron
de las nuevas necesidades. Alertara
través de las Recomendaciones, sin
obstruir la gestión, que cada cambio
de proyecto lleva un reflejo
presupuestario, y para el caso de ser
necesario, ajustar nuevamente la Planificación.
Analizar la correcta registración de
los fondos que se transfieren en
efecto cascada desde el Estado
Nacional al Municipal como ayuda
financiera para solventar los gastos
originados por la crisis sanitaria.
Realizar en este caso un análisis
transversal:
Nación/Provincia/Municipio
controlando que las sumas remitidas
por cada organismo se encuentren
debidamente registradas.
Comunicar al auditado todos los
desvíos detectados actuando en
forma colaborativa a fin de que la
administración se vea fortalecida por el organismo de control.
4. 5. 6. 7.
Controlar a través del acceso
remoto/back-up de la información,
que las remesas recibidas sean
debidamente registradas
contrastándolas con la información
aportada por el resto de los
organismos públicos, concientizando
sobre la transparencia a través de
Datos Abiertos y del intercambio de
información entre los diferentes
órganos de control interno y
externo.
Controlar el devengamiento de las
tasas/impuestos: Como se
mencionó al inicio del presente
punto, la inoperatividad afectó a
contribuyentes/empresas que vieron
afectadas sus actividades, con lo
cual el Estado podría establecer
regímenes de exenciones. Sería
importante entonces controlar a
través del acceso remoto que las
exenciones concedidas se
encuentren debidamente
contabilizadas en el Registro de
Contribuyentes para reflejar el correcto costo fiscal.
Verificar los convenios celebrados
entre la Administración Pública y
Deudores con el objeto de recuperar
activos: La crisis económico
financiera genera la disminución de
cobrabilidad de tasas e impuestos,
los derechos a cobrar se 1. 2. 3.

Revista Fiscalizando Nª 27 / Ganadores Concurso CTPBG – 1er puesto 78
B)
Adquisición de Medicamentos:
Sugerimos los siguientes procedimientos:
Adquisición de Equipamientos:
Sugerimos:
incrementan y el Estado podría
verse imposibilitado de realizar
gestiones tendientes al recupero
(ejemplo no intimar deudas).
Consideramos que sería importante
verificar los mecanismos de
compensación que pudieran surgir.
Egresos. A los fines del presente
trabajo nos enfocamos en los rubros
de mayor significación económica
que hoy están relacionados con el
área de salud o de desarrollo social,
teniendo en cuenta que la
declaración del “estado de
emergencia” realizada por el
Decreto Nacional 260/2020 amplía
las facultades de las Autoridades
permitiendo las contrataciones
directas y flexibilizando las normas
en cuanto a la contratación de personal.
Obtener un listado de órdenes de
compra detallado a través del acceso
remoto/back up del ente y
contrastarlo con el listado de Precios
Máximos (precios fijados por
nuestro Gobierno Nacional para los
artículos de mayor demanda durante
la pandemia sanitaria). Recomendar
a las áreas encargadas de las
compras introducir los listados de
Precios Máximos en sus sistemas
informáticos, con el fin de que
funcionen como alerta al realizar las
adquisiciones de dichos productos, y
evitar y/o justificar el pago de sobreprecios.
Concientizar a la Administración
sobre la publicidad de sus actos de
gobierno, para lo cual deberán
1. 2.
dar cumplimiento a la publicación de
las adquisiciones realizadas, según lo indica el artículo 3 del Decreto
Nacional 287/2020 cuando dice…” En
todos los casos deberá procederse a
su publicación posterior en la
página web de la Oficina Nacional de
Contrataciones y en el Boletín Oficial”…
Analizar las Compras verificando que
no haya conflicto de intereses con
los Proveedores y que se realice la rotación de los mismos.
3.
Accediendo a través del acceso
remoto al sistema de compras del
ente auditado, o en su defecto
consultando las plataformas de
Datos Abiertos donde las mismas
deben publicarse, verificar las
compras de acuerdo a las normas establecidas en cada jurisdicción.
Accediendo a través del acceso
remoto al sistema de Patrimonio del
ente auditado y utilizando
informaciones periodísticas,
sistemas de geolocalización de otros
organismos, filmaciones por drones
etc., verificar que los equipos adquiridos y las instalaciones se
encuentren registradas en el
patrimonio y en funcionamiento. 1. 2. Planes Sociales y Subsidios:
La
pandemia provocó una crisis laboral
generalizada lo que originó el desarrollo
de variados planes sociales de
contención por parte del estado. En relación a este punto proponemos:
Concientizar a la Administración
sobre la difusión de los proyectos
1.

Revista Fiscalizando Nª 27 / Ganadores Concurso CTPBG – 1er puesto 79
Personal: Contrataciones y liquidaciones:
Consideramos que las
contrataciones de personal constituyen
otro candidato de auditoría y
proponemos para ello las siguientes actividades: inmersos agentes, desde el ciudadano
que tenga conciencia de cuidar su salud,
hasta el funcionario o servidor público
que ejecuta de manera eficiente y sin
corrupción el dinero público, teniendo a
la Entidad Fiscalizadora como la que
alerta, guía, pero también propone
sanción, si se osara robarle la vida a un
peruano.
Línea de acción N°3: información periodística. Control social directo
La “Ley Modelo Interamericana Sobre
Acceso a la Información”, elaborada por
la Organización de los Estados
Americanos (OEA), de la cual Argentina
es parte, aprobada por la Asamblea
General, celebrada en junio 2010, ofrece
algunos parámetros ideales acerca de la
información que debería ofrecer una
autoridad pública a través de su página
Web, reafirmando el contrato social
entre las autoridades y los ciudadanos.
En este contexto legal y las adaptaciones
que cada país miembro haya realizado
para su aplicación, es posible encontrar
hoy un canal de información en los
portales web de las Instituciones
Públicas donde, en el marco de la
Declaración sobre Gobierno Abierto, las
Administraciones buscan transparentar
sus actos, dicha situación es de vital
importancia en este tiempo de
aislamiento.
Para que las tres líneas de acción
desarrolladas en el presente trabajo
puedan cumplirse con mayor
efectividad, sería necesario el
fortalecimiento y reestructuración del
diseño institucional de los Organismos de Control, en las siguientes áreas:
diseñados para atender la
emergencia, en su portal web (o boletín de acceso público).
Controlar los proyectos diseñados
(Ingreso Familiar de Emergencia,
Asistencia de emergencia al trabajo
y la producción, préstamos a baja
tasa de interés para los
monotributistas, entre otros) para
atender a la población: Para ello
proponemos el cruce de datos entre diferentes organismos Públicos.
Controlar los Planes de asistencia
alimentaria: Obteniendo la
documentación a través del acceso
remoto/back-up de la información
del ente, verificar el cumplimiento
de los distintos planes de ayuda
alimentaria. Asimismo, utilizando la
Red de Control Federal, es posible
analizar los proyectos desde su
origen a nivel Nacional y/o Provincial
hasta su efectiva entrega al
ciudadano a través de gobierno Municipal.
2. 3.
Análisis de los Decretos de
nombramiento y/o contratos
emitidos por el Ejecutivo solicitados
previamente por mail u obtenidos de
la página web oficial o Boletín Oficial.
Control de conceptos liquidados al
personal obteniéndolo del acceso remoto al sistema contable. 1. 2.
Relaciones Institucionales:
Fomentando la comunicación e

Revista Fiscalizando Nª 27 / Ganadores Concurso CTPBG – 1er puesto 80
intercambio de información con el resto de los organismos de control.
Tecnologías de la Información:
Apurando los tiempos en diseños de
plataformas informáticas que
posibiliten y resguarden el trabajo en sitios digitales confiables.
Recursos humanos: Concientizando
al personal en cuanto a la
responsabilidad laboral y fomentando
el estímulo.
Conclusiones
En el presente trabajo se ha propuesto el
diseño de un programa especial de
trabajo para el control de los fondos
públicos en emergencia que resulte
aplicable en el contexto actual de esta
pandemia, donde el aislamiento social y
obligatorio ha cambiado la modalidad
presencial por la virtual tanto para
Administración Pública como para los
Organismos de Control y donde los
Gobiernos han tenido que tomar
numerosas acciones para proteger la
vida de los habitantes de un virus
desconocido.
Como consecuencia del análisis de los
antecedentes, del marco legal y de la
compleja situación actual surgieron las
tres áreas indispensables a tener en
cuenta en un proceso de control
realizado en la actualidad que se
resumen: en el conocimiento del estado
de situación del ente auditado, el estudio
de los ingresos y gastos que en este
tiempo de Pandemia experimentan un
movimiento inverso al programado
normalmente: disminuyendo los
ingresos y aumentando
considerablemente la deuda pública y los
gastos especialmente en Salud y Ayuda
La situación actual ha afectado de
distintas maneras a los diferentes
organismos gubernamentales,
dependiendo sobre todo del grado de
informatización que posean.
Teniendo en cuenta tal situación el
diseño del programa especial de
trabajo deberá incluir todas las
posibilidades en su primera línea de
acción, sin obstruir el accionar de la
administración y fortaleciendo la
relación Ente auditado – Organismo
de Control, desarrollando la función
consultiva del mismo.
Este plan de trabajo deberá funcionar
como guía y respaldo de los Informes
donde se realicen observaciones y
recomendaciones para que las
autoridades puedan corregir las
irregularidades detectadas, y debe
constituirse en las bases del Informe
de auditoría anual que se comunique
a la sociedad transparentando el
accionar de la administración con la rendición de cuentas.
La situación inesperada que trajo la
Social y la ubicación de los canales de
información: Plataformas de Datos
Abierto, Portales Web entre otras, y la
periodística donde la sociedad más de
una vez encuentra eco a sus reclamos.
De este estudio surgieron las tres Líneas
de Acción diseñadas en el programa
especial de trabajo. Considerando que
todo Auditor es especialista en la
medición de riesgos, y que una
catástrofe como en este caso puntual,
una pandemia, modifica específicamente
los riesgos, se optó, en esta
presentación, por la elaboración de tres
Líneas de Acción diseñadas en un
programa especial de trabajo que
cumpla los siguientes objetivos:

Revista Fiscalizando Nª 27 / Ganadores Concurso CTPBG – 1er puesto 81
Bibliografía
Pandemia del Covid-19 a nivel
mundial ha producido un replanteo en
el desarrollo de todas las actividades,
de manera que estos tiempos de
cambio son propicios para el
surgimiento de nuevas ideas y
procedimientos para realizar la tarea
del Control gubernamental. Desde el
punto de vista práctico, la
profundización de este trabajo
consistirá en hacer el estudio de la aplicación de otros procedimientos de
auditoria con las limitaciones que
impone la Pandemia, ahondando en
nuevas técnicas como el Análisis FSD
(Fragmentación, superposición y
duplicación en las políticas públicas)
basado en el desarrollo elaborado por
la Government Accountability Office
(GAO), EFS de los Estados Unidos de
América. La aplicación de esta técnica
implica el examen de diversos
programas en búsqueda de
fragmentaciones, superposiciones,
duplicidades y lagunas entre sus
objetivos, beneficiarios, productos,
instituciones responsables y
presupuesto. La identificación por
parte de la Auditoría de la existencia
de dichas desalineaciones puede
evitar conflictos en su ejecución.
Especialmente aplicable en la gran
cantidad de proyectos de asistencia
social que se encuentran en marcha.
Es interesante también investigar
cómo trabajan en este proceso otros
Organismos de Control de la región.
Esta información puede servir como
guía en el momento de la
profundización. El estudio comparado
sobre los diferentes procesos y
controles hará posible la ampliación
de este trabajo. En este momento de
una profunda crisis sanitaria,
económica y social los Organismos de
Control deberán desarrollar
estrategias y programas especiales de
trabajo que fortalezcan su calidadinstitucional para cumplir con su
misión de guardianes de los fondos
públicos, a pesar de las condiciones
adversas imperantes, entendiendo
que todas las medidas y
procedimientos de auditoria que
mejoren el entorno Institucional
favorecen la relación Sociedad-
Estado en los sistemas democráticos
de gobierno. Constitución Nacional Argentina.
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Revista Fiscalizando Nª 27 / Ganadores Concurso CTPBG 2020 – 2do puesto 83
Resumen: El recuento de las políticas
públicas ejecutadas en el Perú y el
análisis del diseño y recursos disponibles
para el control gubernamental por parte
de la Entidad Fiscalizadora Peruana en el
marco de la emergencia sanitaria por la
Covid-19, han establecido la justificación
para proponer una metodología que
permita detectar posibles casos de
sobrevalorización en las contrataciones
públicas del Perú en el contexto de la
pandemia. Por tanto, del uso de
herramientas estadísticas e inteligencia
de datos, se toma en cuenta la regresión
Theil-Sen, de mediana móvil, para
estimar en un período de tiempo
determinado el valor más probable de
licitación pública en el mercado de
equipos de protección personal (EPPs) y
Pruebas de Diagnóstico Rápidas (PDR).
Se explica, luego, que la desviación de
valores licitados desde el valor estimado
por la regresión señalaría indicios de
sobrevaloración. Se entiende que esa
posible sobrevalorización puede suceder
por corrupción o inconducta funcional,
por problemas en la gestión pública o
por fallas de mercado. Finalmente, se
estima el perjuicio derivado de esta
sobrevalorización. y privados a nivel mundial. La respuesta
a los problemas confrontados en el
marco de la pandemia, ha sido variada a
nivel de los países que integran la
OLACEFS y comprenden, en general,
medidas de detección, contención y
tratamiento de la enfermedad. Todo ello,
ha significado un desenvolvimiento de la
gestión pública y trabajo gubernamental
sin precedentes, con altos costos
económicos, sociales y quizás, de
corrupción e inconducta funcional, que aún no se determinan.
El Perú no es un caso aislado. La
Covid-19 ha demostrado que el sistema
de servicios de salud que tiene el Perú no
está preparado para enfrentar una
pandemia: la difusión de la enfermedad
ha puesto en evidencia la inestabilidad
del sistema de salud y ha provocado el
colapso en la atención y la contención
sanitarias. Ello, sumado a la compleja
dinámica social de un país tan diverso
como éste y los riesgos de corrupción a
los que se enfrenta su aparato estatal
frágil en el manejo de fondos públicos en un contexto de emergencia.
Desde la confirmación del primer caso
en territorio peruano, el ejecutivo
peruano adoptó medidas de salud
pública y estrategias restrictivas y de
supresión para el control de la
pandemia. Es así que, en efecto, el 15 de
marzo, mediante Decreto Supremo N°
044-2020-PCM, se declaró el Estado de
SOBREVALORIZACIÓN EN LAS CONTRATACIONES PÚBLICAS DE
EPPS Y PRUEBAS DE DIAGNÓSTICO EN LA EMERGENCIA SANITARIA COVID-19
Autores:
Kiel Enrique Arroyo Labán Patricia Capcha Arévalo Celia Cervera CallacnáCésar Cornejo Antón EFS Perú
Palabras clave: Contrataciones
Públicas, EPS, Pruebas rápidas,
Sobrevaloración, Accountability,
Respuesta sanitaria.
El gobierno peruano y la crisis sanitaria por la COVID-19
La propagación del COVID-19 ha puesto a prueba a los servicios de salud públicos

Revista Fiscalizando Nª 27 / Ganadores Concurso CTPBG 2020 – 2do puesto 84
Emergencia Nacional. El cierre de las
fronteras, el toque de queda, la
suspensión de actividades económicas,
el uso obligatorio de equipos de
protección personal, entre otros, fueron
medidas implementadas a partir del
decreto. Ello significó que el Estado y la
ciudadanía tuvieron que enfrentar
desafíos onerosos con costos sociales y
económicos. De acuerdo con
Gonzales-Castillo et al. (2020), la
Covid-19 y la implementación de la
estrategia de supresión han generado
shocks de oferta y demanda agregada,
con los consiguientes costos económicos
y sociales: insolvencia de empresas,
aumento del desempleo, mora bancaria,
disminución de ingresos laborales,
reducción del consumo y ahorro,
además de la postergación de las
decisiones de inversión, que implicaría
una recesión a futuro.
En este contexto, con el objetivo de fortalecer la oferta de servicios de salud 6
públicos a nivel nacional e implementar
medidas que mitiguen el impacto social
y económico, el gobierno peruano ha
desembolsado colosales montos de
dinero para el cumplimiento de metas en
la actividad de prevención, control,
diagnóstico y tratamiento de la
enfermedad provocada por el nuevo
coronavirus SARS-CoV-2. Estos montos
ejecutados incluyen, dentro de lo más
resaltante, los subsidios monetarios
-llamados bonos- otorgados para mitigar
el impacto económico en las familias
ante la medida de aislamiento social
obligatorio impuesta por el gobierno
peruano para contener la propagación
de la Covid-19. En total, fueron más de
8.6 millones de hogares los que
recibieron un bono de S/ 760.00 (US$
215) en sus diversas modalidades. Sin
embargo, tal como ha reconocido la
Defensoría del Pueblo, se han
identificado problemas respecto al
padrón de beneficiarios. Estos
problemas están vinculados a una
Figura 1

Revista Fiscalizando Nª 27 / Ganadores Concurso CTPBG 2020 – 2do puesto 85
deficiente gestión en la actualización de
la información del Padrón General de
Hogares, a cargo del Sistema de
Focalización de Hogares (SISFOH) y bajo
la responsabilidad del Ministerio de
Desarrollo e Inclusión Social en
coordinación con los gobiernos locales.
En este escenario, se advierte que
existen riesgos de corrupción vinculados
al empadronamiento y actualización de
la información del SISFOH: ello
repercutiría en la verificación de la
correcta focalización para la distribución
de los bonos u otros bienes entregados,
como las canastas básicas familiares. Es
este, pues, un campo de acción
relevante para la entidad fiscalizadora
superior del Perú, puesto que
compromete el control de los fondos públicos en la emergencia.Otro grupo importante de presupuesto
ejecutado se encuentra en programas
como “Reactiva Perú”, destinado a
mitigar el impacto económico en las
micro, pequeñas, medianas y grandes
empresas del país. Consistió en la
colocación de créditos con garantía del
Estado a bajas tasas de interés, con la
finalidad de evitar romper la cadena de
pagos frente a trabajadores y
proveedores. El monto autorizado para
el otorgamiento de la garantía del
Gobierno es de sesenta mil millones de soles.
De igual manera, han surgido serios
cuestionamientos respecto a la
focalización de los beneficiarios de estos
créditos, pues, en la nómina de
beneficiarios se puede encontrar a
Figura 2

Revista Fiscalizando Nª 27 / Ganadores Concurso CTPBG 2020 – 2do puesto 86
empresas relacionadas con casos de
corrupción. Ahora bien, respecto al
empoderamiento y desempeño de la
gestión de los gobiernos regionales y
locales, existen varios criterios para
enfocar el papel de las entidades
fiscalizadoras superiores respecto al control del uso de los fondos o recursos públicos. Sin duda, a posteriori se podrá
juzgar el desempeño en cuanto a la
eficacia, eficiencia, economía y calidad
en la entrega de los servicios sanitarios a cargo de los gobiernos regionales.
Figura 3

Revista Fiscalizando Nª 27 / Ganadores Concurso CTPBG 2020 – 2do puesto 87
Análisis de la oferta sanitaria peruana:
Papel de la Entidad Fiscalizadora
Peruana en el proceso de
fiscalización y control de los fondos públicos erogados por COVID-19
La Contraloría General del Perú
mediante controles simultáneos a la
calidad de la prestación de servicios de
salud, que viene desarrollando hace ya
algunos años, señala que la
problemática expuesta por la COVID-19,
no es reciente. Existen diversas
deficiencias y brechas por cerrar, que no
han sido atendidas por décadas.
Insuficiencia en la cantidad de recurso
humano como médicos, enfermeras y
técnicos y otros más especializados;
infraestructura antigua y equipamiento
obsoleto. Esto explica por qué, a pesar
de la aplicación rápida de medidas
restrictivas por parte del gobierno
peruano para contener la expansión de
la Covid-19, los resultados esperados
fueron liquidados por un sistema de
salud insuficiente en todos sus extremos.
Como indica Vivar-Mendoza (2020:
209-214), el sistema sanitario peruano
no ha sido ajeno a la corrupción, que
repercute en el atraso y en las carencias
del sector. Las estrategias de corrupción
se han diseminado transversalmente en
el sistema público, que para el caso se
divide entre el Ministerio de Salud
(Minsa), el Seguro Social (EsSalud), las
Fuerzas Armadas (FF.AA.) y la Policía
Nacional del Perú. A su vez, cada uno de
ellos, en el marco de la emergencia, ha
actuado individualmente y de espaldas a
una necesaria articulación a lo largo y
ancho del país, agudizando diversas carencias.
Es así, pues, que la emergencia sanitaria
por la Covid-19 ha requerido el
desembolso de cientos de millones de soles y transferencias a gobiernos
regionales y locales para la adquisición
de bienes y servicios; lo que, como ya
mencionamos, teniendo en
consideración la fragilidad del aparato
estatal, genera altos riesgos de corrupción e inconducta funcional.
Advirtiendo este escenario, mediante
Ley N° 31016 “Ley que establece medida
para despliegue del control simultáneo
durante la emergencia sanitaria por el
Covid-19” (sic), el Estado peruano
encarga a la Contraloría General de la
República la supervisión de proyectos de
inversión, adquisiciones de bienes y
servicios, obras y toda actividad y
procesos donde se viene transfiriendo recursos públicos sin limitación alguna.
De manera que, con el desenvolvimiento
del control concurrente, la Contraloría
Peruana ha logrado identificar
situaciones adversas con fines
prospectivos, respecto a una inadecuada
focalización en la entrega de bonos,
canastas básicas familiares, colocación de créditos a empresas, entre otros.
Estrategia propuesta para la EFS
peruana: Metodología de
identificación de posibles casos de sobrevaloración
Desde el inicio de la pandemia por la
Covid-19 se puso en evidencia la
necesidad de instalar una oferta de
servicios de salud diferenciada de
atención clínica para pacientes. De
modo que, en las instituciones
prestadoras de servicios de salud (en
adelante IPRESS) a nivel nacional, la
adquisición de bienes ha girado en torno
al fortalecimiento de los servicios para

Revista Fiscalizando Nª 27 / Ganadores Concurso CTPBG 2020 – 2do puesto 88
para detección, atención y tratamiento
de este virus. Como se muestra en la
figura 4, durante el estado de
emergencia sanitaria se ha presentado,
sobre todo, un crecimiento de
establecimientos de salud públicos que
implementaron oferta diferenciada para
atención de pacientes con Covid-19.
Aquí se aprecia, pues, la importancia del
sistema sanitario público en la
prevención, diagnóstico y tratamiento
de las personas afectadas. De abril a
setiembre de 2020, se observa un
crecimiento de 176 IPRESS que han
implementado oferta diferenciada para
atención de Covid-19 y han realizado
adquisiciones de bienes y servicios
(equipamiento, insumos, equipos de
protección personal y contratación de recurso humano) para el fortalecimiento de la prestación del servicio de salud.
Dentro de las adquisiciones realizadas
durante el Estado de Emergencia
Nacional tenemos la compra de equipos
de protección personal (en adelante
EPP), que comprende cualquier equipo o
dispositivo destinado para que la
persona que lo emplea pueda
protegerse de uno o varios riesgos y así
aumentar su seguridad al realizar sus actividades.
Una de las adquisiciones realizadas en
el país, tanto por hospitales como otras
entidades estatales para el cuidado de
sus trabajadores, fue de respiradores.
Estos son equipos de protección
personal que generalmente funcionan
Figura 4

Revista Fiscalizando Nª 27 / Ganadores Concurso CTPBG 2020 – 2do puesto 89
mediante el filtrado de gases, productos
químicos y partículas en el aire, para de
esta manera proteger las vías
respiratorias de la persona que lo usa.
Desde el surgimiento del nuevo
COVID-19, los respiradores han sido
una buena alternativa ante la falta de
mascarillas. Por su parte, la mascarilla
es un cuerpo que cubre la nariz y boca
de la persona, pueden proteger de la
infección a quienes la usan y evitar que
aquellas que presentan síntomas
propaguen la enfermedad. Sin
embargo, esta medida por sí sola no es
suficiente para un adecuado nivel de
protección contra el virus, por lo que se
recomienda complementar con el
frecuente lavado de manos, el
distanciamiento social y evitar tocarse
la cara. En el Perú es de uso obligatorio
para todos sus habitantes.
Como parte de los insumos adquiridos
para cumplir con el plan de prevención y
contención del COVID-19 en el país, se
encuentra la compra de pruebas rápidas
para la detección oportuna de la
enfermedad, control y tratamiento
inmediato; así como poder contabilizar
a los infectados y tomar decisiones
dentro del estado de emergencia que
atraviesa la Nación.
Las pruebas rápidas de coronavirus
COVID-19 son pruebas de laboratorio
capaces de identificar el virus que
provoca el COVID-19 a través de la
detección de anticuerpos en la toma de
muestras de sangre, específicamente
IgG e IgM. La exactitud de los
resultados de esta prueba depende del
tiempo transcurrido desde la infección.
Esto quiere decir que si se contrajo la
enfermedad recientemente la exactitud
será baja, en cambio si mayor es el
tiempo transcurrido entre el momento
de la infección y el momento de la
prueba más aumentará la exactitud. Por otro lado, hablar de oferta sanitaria en
el marco de la COVID-19, es hablar de
las unidades de cuidados intensivos
(UCI); las cuales siempre han sido
importantes para la capacidad
resolutiva de hospitales de mayor
complejidad. Hoy, debido a la
pandemia, han cobrado mayor
relevancia. Y hablar de la disponibilidad
de una cama de cuidados intensivos en
estas circunstancias, es hablar de un
conjunto de equipos especializados,
como lo son el monitor de funciones
vitales, una cama especial, el ventilador
mecánico y un aspirador de secreciones, entre los más resaltantes.
De acuerdo con la información que
maneja la Superintendencia Nacional de
Salud (SUSALUD), la existencia de una
cama UCI disponible no necesariamente
implica o involucra la disponibilidad de
un ventilador mecánico, como equipo
crítico para la atención de un paciente
grave con Covid-19. Ciertamente, en el
sector público los procesos para
adquisición de ventiladores han sido
lentos y pesados. Se requiere un
análisis a profundidad sobre la
información disponible en los portales y
sitios web del Estado. En este aspecto,
el gobierno peruano ha buscado la
articulación con el sector privado
mediante el Decreto Legislativo N°
146610, con la finalidad de que las
clínicas particulares brinden servicios de
atención por Covid-19, según
necesidad, a pacientes referidos por el
Sistema Integral de Salud (SIS) y
EsSalud, como intercambios
prestacionales que serán pagados por el
Estado.
Lamentablemente, los contratos
suscritos entre el sector público y el
sector privado en el marco de este
decreto legislativo no han alcanzado los
objetivos y las expectativas esperadas.

Revista Fiscalizando Nª 27 / Ganadores Concurso CTPBG 2020 – 2do puesto 90
Figura 5Figura 6

Revista Fiscalizando Nª 27 / Ganadores Concurso CTPBG 2020 – 2do puesto 91
En el escenario completo, de abril a
setiembre de 2020, el porcentaje de
disponibilidad de camas UCI y
ventiladores ha caído de un 26% a un
13% del total de la oferta disponible
tanto en hospitales públicos y clínicas
privadas.
Marco legal
La norma de contrataciones peruana
tiene como finalidad establecer normas
orientadas, por un lado, a maximizar el
valor de los recursos públicos que se
invierten y, por otro, a promover la
actuación bajo el enfoque de gestión por
resultados en las contrataciones de
bienes, servicios y obras, de tal manera
que estas se efectúen en forma
oportuna y bajo las mejores condiciones
de precio y calidad, permitan el
cumplimiento de los fines públicos y
tengan una repercusión positiva en las condiciones de vida de los ciudadanos.
Pero, ¿qué significa contratar bienes,
servicios y obras bajo las mejores
condiciones de precio? Un precio
determinado según las normas de
contrataciones siguiendo la dinámica
del valor de mercado o contratar al
precio más bajo. En el presente caso,
nos enfocaremos en la contratación de
bienes. Para determinar el valor
estimado de los bienes, la normativa
prescribe que el órgano encargado de
las contrataciones de las entidades
públicas obligatoriamente debe efectuar
indagaciones en el mercado. Sin
embargo, la normativa no establece una
metodología a seguir para tal efecto. De
hecho, el Organismo Supervisor de
Contrataciones del Estado en su opinión
N° 054-2017/DTN manifiesta:
la normativa de contrataciones del
Estado no ha determinado qué fuentes
deben emplearse -y, en consecuencia, tampoco ha determinado el número
mínimo de estas-, para la realización de
las indagaciones de mercado, por lo que
el órgano encargado de las
contrataciones deberá decidir las
fuentes que empleará para determinar
el valor estimado, siempre tomando en
cuenta que la información a utilizarse
para tal fin, deberá ser respecto de
bienes o servicios que guarden similitud
con el requerimiento.
No obstante, lo que sí debe contener la
indagación del mercado es el análisis
respecto a la pluralidad de marcas y
postores, así como de la posibilidad de
distribuir la buena pro y, en el caso que
exista una sola marca en el mercado,
dicho análisis incluye pluralidad de
postores. Vale decir, pues, que el órgano
encargado de las contrataciones decide
discrecionalmente qué fuentes
(cotizaciones, presupuestos, portales o
páginas web, catálogos, precios
históricos, estructura de costos, entre
otros) utilizará para determinar el valor
estimado de los bienes, pudiendo ser
una sola fuente, por ejemplo: las
cotizaciones, la más usada en la
indagación de mercado.
Los actos discrecionales deben
entenderse como lo establece el
Tribunal Constitucional en su sentencia
del expediente N° 009-2004-AC/TC del
5 de julio de 2004, §5.8-caso Callegari.
En efecto, el TC afirma que en estos
casos “[…] los entes administrativos
gozan de libertad para decidir sobre un
asunto concreto dado que la ley, en
sentido lato, no determina lo que deben
hacer o, en su defecto, cómo deben
hacerlo” (énfasis en el original). Es
decir, el Tribunal Constitucional se
refiere a una libertad y a cierta
indeterminación normativa como elementos de la discrecionalidad.

Revista Fiscalizando Nª 27 / Ganadores Concurso CTPBG 2020 – 2do puesto 92
Ahora bien, de acuerdo con Guillén y
Matute (2014), que se apoyan en el
estudio de Misas, Parra & López (2010),
la decisión discrecional que adoptan los
operadores públicos está muy vinculada
a la heterogeneidad de precios [que]
puede producirse como consecuencia de
diversos factores: i) regulación
deficiente para determinar el valor
referencial y/o falta de criterio del
operador para elegir el método
adecuado para llegar al verdadero valor
de mercado; ii) bienes con diferentes
características técnicas; iii) condiciones
propias de la contratación; y iv) falta de
competencia. (Guillén & Matute, 2014,
p. 139-140).
Si bien es un acto discrecional efectuar
indagaciones del mercado, este acto
debe cumplir con los parámetros de
razonabilidad, proporcionalidad y
motivación que tengan como finalidad
un interés público; por el contrario, si no
contiene dichos criterios estaríamos bajo
actuación arbitraria por parte de los
operadores de las entidades públicas.
Por ejemplo, no se estaría cumpliendo
con la razonabilidad y proporcionalidad
en indagaciones de mercado si estas se
basan sólo en el estudio de cotizaciones
de empresas intermediarias para
determinar el valor estimado, pero
nunca solicitaron la cotización a una
empresa importadora o especializada
que ofrece el mismo bien o uno similar.
Tampoco se estaría cumpliendo con la
razonabilidad y la proporcionalidad en la
indagación de mercado si las
cotizaciones que se utilizan son de
personas naturales o jurídicas
vinculadas entre sí, pues ello puede
generar que el precio no obedezca a un
verdadero valor de mercado. Tampoco
se cumple con ese deber cuando se solicita cotizaciones de empresas que
no tienen experiencia con el objeto a
contratar.
La nueva interrogante, sería, entonces,
la siguiente: ¿es suficiente o eficiente
elaborar una indagación de mercado
basado en una sola fuente? ¿O estamos
a merced a las actuaciones de los
operadores logísticos? Cabe precisar
que las contrataciones del Estado
peruano deberán mejorar en lo que
respecta a la transparencia de
información con relación a sus actos
preparatorios. Por ejemplo: deben
publicar detalladamente sus fuentes, es
decir ser transparentes respecto de la
información sobre con quiénes cotizaron
(personas naturales o jurídicas), etc.
Este sería un buen inicio para mejoras al
respecto, puesto que el formato de
resumen ejecutivo que se publica en el
Sistema Electrónico de Contrataciones
del Estado (SEACE) es una formalidad de mero trámite.
Por ello, pues, el presente trabajo de
investigación propone una metodología
que, aprovechando los datos del
Sistema Electrónico de Contrataciones
del Estado (SEACE) y los costos de los
bienes que ingresan de importación,
facilita que se pueda establecer rangos
de precios de referencia, y que,
además, alerte sobre riesgos en las
contrataciones del Estado e informe si
hubo detrimento patrimonial en
perjuicio del Estado.
Aplicación de la metodología
Equipos de Protección Personal (EPPs):
Desde la aparición de la Covid-19, el uso
de mascarillas es común en muchos
países alrededor del mundo. Es una de

Revista Fiscalizando Nª 27 / Ganadores Concurso CTPBG 2020 – 2do puesto 93
las medidas de protección básica contra
el nuevo coronavirus que proporciona la
Organización Mundial de la Salud y la
forma en que la población trata de
protegerse de manera eficiente frente al
virus. Al mismo tiempo, es también
indispensable que sea el personal de
primera línea quien cuente con estos
implementos. Sin embargo, de acuerdo
con Gozzer (2020), la alta demanda de
mascarillas ha generado escasez a nivel
nacional e internacional. Esto nos
conduce a la búsqueda de otros
elementos que cumplan con la misma
función ante una enfermedad altamente
contagiosa. Una alternativa es el
respirador elastomérico. El Center for
Disease Control and Prevention lo define
de la siguiente manera respondiendo a
la pregunta ¿qué es un respirador?
El respirador elastomérico presenta
ciertas ventajas sobre su antecesor,
como el poder reutilizarse sin perder su
forma después de varios usos. Su costo
es mayor a una mascarilla descartable,
pero su vida útil también es mayor. Para
nuestro análisis tomaremos el caso de
los precios de adjudicación de los
respiradores elastoméricos. La figura 7
muestra los precios de los distintos
contratos adjudicados por el Estado
Peruano para respiradoreselastoméricos, entre el 21 de mayo y el 19 de agosto de 2020.»
Los precios oscilan entre S/ 54.10 y S/
890.00 por unidad. Cabe recalcar que
las compras realizadas incluyen distintos
modelos y marcas que pueden generar
que el rango de fluctuación del precio
sea amplio. Esta heterogeneidad de
precios hace difícil poder establecer un
valor “razonable” para la compra de este bien.
En la figura 8 se observa la distribución de los datos obtenidos de la plataforma
SEACE referentes a la licitación de
respiradores elastoméricos. Aplicando la
metodología planteada procedemos a
trazar una línea de regresión (línea azul)
que no considere el valor ‘outlier’
(encerrado en círculo rojo en la figura
9). De esta forma, este dato, por encima
a S/ 750.00, no afectará la estimación
de la mediana móvil. Finalmente, el
cálculo de las desviaciones estándar nos
permitirá identificar aquellos precios en
condición de sobrevalorización, los
cuales se ubicarán fuera de la zona gris.
Es importante mencionar algunas
limitaciones del caso analizado, como la
falta de información actualizada y los errores en el registro de información.
Figura 7

Revista Fiscalizando Nª 27 / Ganadores Concurso CTPBG 2020 – 2do puesto 94
Figura 8
Figura 9

Revista Fiscalizando Nª 27 / Ganadores Concurso CTPBG 2020 – 2do puesto 95
Mascarillas N95:
Analicemos el caso de los precios de
adjudicación de las mascarillas tipo N95.
La figura 10 muestra los precios de los
distintos contratos adjudicados por el
Estado peruano para mascarillas tipo
N95, entre el 18 de marzo y el 31 de
julio de 2020. Los precios oscilan entre
S/ 17.50 y S/ 72.50 por unidad. Es
complicado, pues, establecer cuál es el
‘valor razonable’ en una licitación pública
ante tal disparidad de precios. Por ello,
siguiendo la metodología propuesta por
la Secretaria da Controladoria-Geral do
Estado de Pernambuco, Brasil (2020, p.
9), se establece un parámetro
estadístico que da cuenta de la
concentración de precios en algún valor
determinado.
Para nuestro análisis se considera que el
valor de la mediana es el valor más adecuado para separar los valores que
están alejados de la zona donde se
concentra la mayor cantidad de precios.
Literatura proveniente de la teoría
económica en la que se analiza valores
que se forman desde distintos ‘priories’
toma en cuenta el valor de la media
como el indicador más cercano para
entender el fenómeno de la formación de
un precio (D’Acunto et al., 2019, p. 18).
Se utiliza la aproximación de Theil-Sen
(Theil, 1950 & Sen, 1968) para la
estimación de una línea de regresión que
no sea sensible a los ‘outliers’ que
presente una serie de tiempo. En
nuestro caso, los ‘outliers’ vienen a ser
los precios establecidos en las
licitaciones que están muy por encima
de los precios con los que comúnmente
se ofrece una mascarilla N95. Esto se
observa más arriba, en la figura 3 donde
se señala con círculos rojos los ,
Figura 10

Revista Fiscalizando Nª 27 / Ganadores Concurso CTPBG 2020 – 2do puesto 96
valores ‘outliers’ de la data en cuestión.
Estos valores están por encima los S/
50.00, y si se comparan a la estimación
de la media móvil, podría decirse que
éste se encuentra muy por encima de un
valor razonable. La mediana móvil está representada por la línea azul. Al mismo tiempo el gráfico muestra
desviaciones estándar que se calculan a
partir de esta aproximación Theil-Sen.
Así, todos los valores que estén por
encima de la zona gris, serían
licitaciones en condición de
sobrevalorización.
Figura 11
Figura 12

Revista Fiscalizando Nª 27 / Ganadores Concurso CTPBG 2020 – 2do puesto 97
Pruebas rápidas y precios de importación:
La figura 13 muestra tanto la relación
entre precios adjudicados y precios de
importación, como la disparidad de precios entre ambos ámbitos
institucionales. Por un lado, los precios
de importación CIF son tomados de la
página de datos de la autoridad de
aduanas peruana, Aduanet, y muestran
los valores por unidad de las pruebas
Figura 13

Revista Fiscalizando Nª 27 / Ganadores Concurso CTPBG 2020 – 2do puesto 98
rápidas entre principios de abril y la
primera quincena de agosto. Son los
puntos pequeños de color negro.
Por otro lado, los precios adjudicados
son tomados de la página de datos de la
autoridad de contrataciones peruana,
SEACE, y muestran los valores por
unidad en las contrataciones del Estado
que involucraron la compra de pruebas
rápidas Covid-19. Son los puntos color
verde mostaza de la figura.
Los precios formados en el mercado
tienen un valor menor a los formados en las licitaciones públicas. Riesgos
inherentes a la gestión pública peruana
tales como demoras de pago,
burocratización de los trámites y riesgo
de default por parte de la agencia estatal
generan esta fuerte disparidad.
De todas formas, existen precios de
adjudicación sustancialmente dispares a
los observados a los del mercado. Estos precios son señalados en la gráfica en
los recuadros de color rojo intenso.
Según la metodología propuesta, estas
instituciones tendrían un problema de
sobrecosto, ya que sus precios de
adjudicación estarían muy por encima
del valor mercado. Al mismo tiempo,
estos valores están por sobre los valores
adjudicados de otras instituciones en el
mismo período.
El cálculo que se obtiene del sobrecosto
asciende a S/ 276,598.00 (US$ 79,785
al tipo de cambio en el período de análisis). Estimación del perjuicio económico:
El perjuicio económico se ha calculado
tomando en cuenta la distancia entre el
precio adjudicado y el precio que se
esperaría que debiera tener el bien en
relación con la mediana móvil esperada.
Como se indicó, esa media móvil se
Tabla 1

Revista Fiscalizando Nª 27 / Ganadores Concurso CTPBG 2020 – 2do puesto 99
Tabla 2
obtiene realizando la estimación de una
regresión con el método de Theil-Sen.
En consecuencia, la estimación de la
sobrevaloración se determina tomando en cuenta el precio que realmente se
ofertó (y que generó un desembolso por
parte del Estado) y el precio sombra
estimado por el método planteado en
este artículo.

Revista Fiscalizando Nª 27 / Ganadores Concurso CTPBG 2020 – 2do puesto 100
Conclusiones a.
Tabla 3
La emergencia sanitaria originada
por la enfermedad Covid-19 ha
puesto a prueba los sistemas
sanitarios de la región, creando la
necesidad de que los gobiernosrespondan con propuestas creativas
para reducir el impacto económico,
social y de expansión de la crisis sanitaria.

Revista Fiscalizando Nª 27 / Ganadores Concurso CTPBG 2020 – 2do puesto 101
b. c. d.e. f. g. En simultáneo, al viabilizar
recursos ante la pandemia, se eleva
el riesgo de actos de corrupción y
de inconducta funcional, dados los
ingentes recursos que se
movilizaron para enfrentar la pandemia.
En el caso de la entidad
fiscalizadora superior peruana, se
ha desarrollado la ejecución de
controles concurrentes para
realizar el acompañamiento a los
procesos y procedimientos de las
entidades públicas en el marco de la emergencia sanitaria.
Complementariamente, para
optimizar los recursos humanos y
financieros con que dispone se hace
necesario el uso de herramientas
estadísticas y de inteligencia de
datos con los cuales poder realizar
informes de control de forma rápida y oportuna.
En consecuencia, el presente
trabajo propone una metodología
para identificar indicios de
sobrevalorización en las
contrataciones del Estado para la
adquisición de los productos que
fueron demandados sobremanera
durante la pandemia, en especial
los equipos de protección personal
y las pruebas de diagnóstico de la
Covid-19.
Si bien los hallazgos del método
aplicado son alentadores, pues se
consigue calcular el perjuicio
económico por la presunta
sobrevalorización, no obstante, la
metodología es limitada para
analizar las razones por las cuales
dicha sobrevaloración ocurre.
Se necesita, por consiguiente, el
cruce de información con otras bases de datos para determinar si
esta potencial sobrevalorización
proviene de una inconducta
funcional, de problemas de
mercado del bien a adquirir a
través de la contracción o de una
mala gestión pública en el manejo de recursos.
La metodología es más precisa
respecto a la cantidad de datos
disponibles para la fiabilidad de sus
resultados y conclusiones: el
número de contrataciones
necesarias para alcanzar un análisis
estadístico confiable. Aquí radica la
necesidad de trazabilidad de datos
entre instituciones estatales para
compartir información
sistematizada, amigable y
oportuna: hay que partir del
principio de que, a mayor número
de datos conocidos, mayor
precisión en los resultados de la metodología propuesta.
Este trabajo podría ser el inicio de
una fructífera línea de investigación
para poder calcular el perjuicio
económico sobre la materia e
indagar en las razones que lo ocasionan.
h. i.
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Resumen: La pandemia del coronavirus
es un problema global, que se aborda a
través de la implementación de diversos
paquetes de medidas fitosanitarias y
socioeconómicas a nivel local. La
preservación de la salud pública como
premisa fundamental, trajo consigo la
paralización temporal de la economía y
por esta vía una profundización de las
principales problemáticas de los países
que conforman la Organización
Latinoamericana y del Caribe de
Entidades Fiscalizadoras Superiores
(OLACEFS). El Estado colombiano,
investido de facultades extraordinarias
que le fueron otorgadas para enfrentar
la crisis, adoptó una serie de
disposiciones para mitigar sus efectos,
entre ellos la centralización del gasto a
través de una entidad transitoria. Este
documento expone brevemente el uso
de los recursos erogados por el Gobierno
para afrontar la pandemia, y los desafíos
que ello supone para la Contraloría
General de la República -CGR- como
máximo órgano de control fiscal en el
país. La reciente actualización del
modelo del control fiscal en el caso
colombiano proveyó a la CGR de
competencias adicionales que le
permitieron ejercer un seguimiento más
eficiente, reduciendo el riesgo de
irregularidades en el manejo de los
recursos públicos. Pese a lo anterior, aún
se presentan limitaciones en el accionar
de este organismo, en particular
relacionadas con la promoción del
control ciudadano.
La pandemia del Coronavirus
Seis días después de la confirmación del
primer caso de COVID-19 en territorio
colombiano, el Ministerio de Salud y
Protección Social declaró el estado de
emergencia sanitaria en el país,
ordenando una serie de medidas y
disposiciones para controlar la
propagación del virus y mitigar sus
efectos (Resolución 385 de 2020, 12 de
marzo de 2020).
Previamente, la Organización Mundial de
la Salud -OMS- había exhortado a los
Estados a tomar acciones urgentes y
decididas ante esta emergencia de salud
pública, declarándola de importancia
internacional, instando a la adopción de
mecanismos de actuación a través de un
enfoque basado en la participación de la
sociedad y toda la institucionalidad
gubernamental, con el fin de contener su
expansión y mitigar sus efectos
(Alocución de apertura del Director
General de la OMS en la rueda de prensa
sobre la COVID-19 celebrada el 9 de
marzo de 2020).
Para septiembre de 2020, cinco (5) de
los diez (10) países con mayor número
de casos confirmados de coronavirus en
el mundo pertenecían a la OLACEFS
(Ugarte, 2020). Los 22 países miembros
sumaban en conjunto cerca de nueve
millones de contagiados, de los cuales el
85% se concentra en Brasil, Colombia,
Perú, México y Argentina (Worldometer, 2020).
Revista Fiscalizando Nª 27 / Ganadores Concurso CTPBG 2020 – 3er puesto 103
COLOMBIA, EL ROL DE LA CGR EN LA LUCHA CONTRA EL
COVID-19 Y LA CORRUPCIÓN ASOCIADA A LA PANDEMIA
Autora:
Claudia Marcela Abello Avila EFS Colombia
Palabras clave: COVID-19,
recursos públicos, corrupción,
Contraloría General de la República, FOME.

Además de los desafíos en materia de
salud y contención que trajo la pandemia
por el COVID-19, esta se instaló en
América Latina y el Caribe en un
momento en el que la región ya
enfrentaba importantes convulsiones
sociales por cuenta de escenarios
macroeconómicos vulnerables,
caracterizados por bajas tasas de
crecimiento, altos niveles de
informalidad y desempleo, y crecientes
volúmenes de deuda pública que
amenazaban con restringir la capacidad
de maniobra y respuesta de los Gobiernos (OCDE, 2020).
Tal como señalan Elgin et al. (2020) el
espacio fiscal reducido y los ingresos
públicos limitados con los que cuentan
los países de América Latina representan
un reto a la hora de enfrentar las
consecuencias socioeconómicas
derivadas de la crisis por el coronavirus.
En la coyuntura actual este reto podría
magnificarse con el fenómeno de la
corrupción, una de las mayores
preocupaciones de las Naciones Latinoamericanas (Pring, 2017).
En este escenario, los mecanismos de
control y rendición de cuentas son
necesarios para garantizar que los
gobiernos presenten balance de las
acciones tomadas durante la crisis
(OCDE, 2020). Las administraciones
públicas deben establecer salvaguardias
para garantizar que las medidas de
emergencia se apliquen dentro del
marco jurídico y del estado de derecho,
y las entidades fiscalizadoras superiores
deben, más que nunca, amplificar
esfuerzos para identificar los posibles
riesgos derivados de las políticas
adoptadas, así como aumentar su
capacidad de respuesta ante posibles
desviaciones y dinamizar los canales de comunicación con la sociedad civil en pro de la transparencia en la utilización de
los fondos públicos (ONU, 2020).
Medidas del Gobierno colombiano para afrontar la crisis
La inminente escalada del coronavirus a
nivel mundial y las insuficientes
atribuciones ordinarias de las
autoridades estatales colombianas para
la mitigación de sus efectos, requirieron
la implementación de medidas
extraordinarias por parte del ejecutivo
para enfrentar la crisis. Fue así como en
virtud de las facultades otorgadas por la
aplicación del artículo 215 de la
Constitución Política de Colombia, se
declara el Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica en el
territorio nacional (Decreto 417 de
2020, 17 de marzo de 2020).
Dicha declaratoria dotó al ejecutivo de
las facultades necesarias para expedir
un cuerpo normativo de emergencia
destinado a garantizar el goce efectivo
del derecho fundamental de la salud y
asegurar el volumen de recursos
necesario para atender a los sectores
más afectados por la pandemia. Una de
las primeras y más relevantes medidas
fue la centralización de las decisiones del
manejo del orden público en cabeza del
Presidente de la República, de manera
inmediata y preferente, sobre las
disposiciones de gobernadores y
alcaldes (Decreto 418 de 2020, 17 de
marzo de 2020).
Dada la naturaleza de la crisis, bajo la
premisa de que países con sistemas
sanitarios más robustos habían sido
incapaces de responder a la rápida
transmisión del virus y con base en
estimaciones epidemiológicas del
Ministerio de Salud, el Gobierno optó
por ordenar el aislamiento preventivo
Revista Fiscalizando Nª 27 / Ganadores Concurso CTPBG 2020 – 3er puesto 104

obligatorio o cuarentena durante un
periodo inicial de 19 días que fueron
prorrogándose hasta el 31 de agosto de
2020, esto con el objeto de lograr un
aplanamiento de la curva de contagios,
que permitiera aliviar la presión sobre el
sector salud y otorgar tiempo para la
expansión de la capacidad hospitalaria del país.
La limitación total a la libre circulación
de personas y vehículos en el territorio
nacional durante la cuarentena y el
desplome abrupto del precio
internacional del petróleo, no tardaron
en generar distorsiones en todos los
sectores de la actividad económica, que
obligaron a la expedición de 71 Decretos
con implicaciones económicas para
mitigar tales impactos, que incluyeron
medidas para garantizar el acceso a los
servicios públicos de energía eléctrica y
gas combustible parte de la población
vulnerable, hasta incentivos económicos
para los trabajadores y productores del
campo para garantizar el abastecimiento
de productos agropecuarios y la seguridad alimentaria.
Sin embargo, la determinación más
relevante para la superación de la
contracción económica fue la creación
del Fondo de Mitigación de Emergencias
(FOME), con el objeto de garantizar los
recursos necesarios para la atención en
salud, y la mitigación de los impactos
negativos de la pandemia sobre la
actividad productiva y el empleo;
entidad que se fondearía, entre otras
fuentes con recursos municipales
(Decreto 444 de 2020, 21 de marzo de 2020).
Esta medida generó tensiones entre el
Gobierno Nacional y las administraciones
Decretos 519, 571, 572, 774, 885, 1105 y 1106 de 2020.
Aproximadamente 6.615 millones de dólares. Tasa de cambio de referencia del 28 de septiembre de 2020.
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locales, que resintieron el uso de estos
recursos destinados al cumplimiento de
las obligaciones pensionales y del
Sistema General de Regalías de las
entidades territoriales, argumentando
que reducían su capacidad de maniobra ante la crisis.
Entre el 05 de abril y el 10 de agosto de
2020 se expidieron siete (7) Decretos
que apropiaron un total de $25,53
billones de pesos para el FOME. Con
corte al 21 de septiembre de 2020, de
estos $25,53 billones el FOME había
desembolsado $14,6 billones,
correspondientes al 57%, mientras que
el 43% restante permanecía sin uso; lo
anterior habiendo transcurrido 5 meses
del inicio de la pandemia. (Observatorio
Fiscal Pontificia universidad Javeriana.
[2020, 21 de septiembre]. ¿En qué se ha
gastado la plata de la pandemia? ).
Más allá de las alarmas derivadas de los
mecanismos adoptados por el ejecutivo
para enfrentar la emergencia, de la
utilización de las facultades
excepcionales otorgadas y de la
destinación que podrían tener los
recursos apropiados por el FOME en
virtud de la normatividad vigente, las
características propias de la singular
situación entrañan un variado inventario
de riesgos que la Contraloría General de
la República -como máximo órgano de
control fiscal en Colombia- no puede perder de vista.
Estimaciones de colectivos ciudadanos
indican que alrededor del 85% de la
contratación estatal en tiempos de
pandemia se realizó bajo la modalidad
de contratación directa, justificada
mayoritariamente en la urgencia
manifiesta (Ciudadanía activa, 2020). Si
1
2

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bien este mecanismo flexibiliza y agiliza
los requisitos para la contratación
pública, en un momento en el que se
requiere celeridad, también lo es que
este representa una mayor
vulnerabilidad a prácticas de corrupción
al eliminar la pluralidad de oferentes, la
publicidad y la selección objetiva
(D’Angelo & Maestre, 2017).
De otra parte, durante los primeros
cuatro meses de la coyuntura se
cuestionó fuertemente la opacidad en el
manejo de los recursos públicos
dispuestos para su atención, así como
las disparidades existentes entre los
discursos de los representantes del
Gobierno en relación con los montos
apropiados para solventar la crisis, y
entre estos y los recursos que podían
rastrearse ciertamente. A la fecha, pese
a que se han desplegado algunas
estrategias para ampliar la cantidad de
datos accesibles a la ciudadanía, resulta
difícil conocer la magnitud concreta de
los recursos efectivamente destinados
para conjurar la pandemia desde los
diversos frentes y mecanismos
presupuestales, pues la información se
encuentra desagregada en diferentes
sitios, con fechas de corte disimiles que
restringen la capacidad de la ciudadanía
para ejercer una efectiva veeduría
ciudadana; el análisis de los datos
públicos requiere mucho más tiempo y
trabajo del que un colombiano promedio
tiene a su disposición para coadyuvar en
la gestión eficiente del erario
(Observatorio Fiscal de la Pontificia
Universidad Javeriana, 2020a,b,c).
Una de las principales fuentes de
información para el monitoreo del
accionar estatal es el Sistema
Electrónico de Contratación Pública
(SECOP), sin embargo, la calidad de la
información allí compilada es deficiente,
campos de texto abierto que dan origena errores de digitación, documentación
incompleta, y la ausencia de marcadores
que permitan hacer búsquedas rápidas
de procesos contractuales en el marco
de la pandemia, dificultan el seguimiento
y control desde la ciudadanía al manejo
de estos recursos (Ciudadanía activa, 2020).
Ahora bien, dado que las necesidades
suscitadas por cuenta de la crisis
requerían imperativamente un gasto
inmediato (argumentos que justificaron
entre otras cosas la declaratoria de
emergencia) era de esperarse que la
mayor parte de recursos fueran
ejecutados los primeros meses de pandemia, no obstante, como se señaló
previamente, cinco meses después del
comienzo de la misma, apenas un
cuarto de los recursos asignados al
FOME se habían obligado y pagado, lo
cual pone en entredicho la oportunidad y
eficacia de las erogaciones que se den
con mayor retraso.
La estrategia de la Contraloría General en respuesta a la crisis
Durante 2019, la CGR recibía con
regocijo -pero sobre todo con mucha
expectativa- nuevas facultades y
competencias, en el seno de un nuevo
régimen de control fiscal, con ocasión de
la expedición del acto Legislativo 04 de 2019.
Esta normativa emanada del Congreso
–y que modificó el artículo 267 de la
Constitución Política- adicionó, entre
otras cosas, el control concomitante y
preventivo a la ya existente modalidad
de control posterior y selectivo,
ampliando así el campo de operación de
esta entidad fiscalizadora, en ejercicio de
su misión constitucional (Acto Legislativo 04 de 2019, 18 de septiembre de 2019).

público, dispuestos en el Decreto Ley
403 , con miras a la vigilancia de la
gestión fiscal relacionada con la
mitigación de riesgo y la contención del
virus, la DIARI se convirtió en el eje
central de la estrategia de seguimiento
a los recursos dispuestos por el
Gobierno Nacional para la emergencia
COVID-19, en el marco del ejercicio de
especial seguimiento previsto en el Decreto Ley 267 de 2000.
Complementariamente, la Contraloría
impuso a los ordenadores del gasto de
las entidades de los niveles nacional y
territorial, reportar los actos
administrativos que decretaran la
urgencia manifiesta y la información
sobre los planes de emergencia a
ejecutar, discriminando los recursos, las
fuentes utilizadas y las acciones a
desarrollar (Circular 06 del 2020 de la
CGR, 19 de marzo de 2020).
Así mismo se creó una alianza entre la
Contraloría General de la República, la
Fiscalía General de la Nación y la
Procuraduría General de la Nación, en la
cual se acordó articular las capacidades
de las tres entidades en la creación de
un programa de vigilancia y control al
que se llamó “Transparencia para la
Emergencia”. En el marco de sus
competencias, cada entidad debe
verificar el estricto cumplimiento de las
medidas decretadas por el Gobierno
Nacional, ejercer la acción preventiva
para el adecuado uso de los recursos
públicos, verificar el cumplimiento de
las condiciones esenciales para la
superación de la crisis, y actuar con
prontitud para investigar y castigar los
eventuales actos de corrupción que se
encuentren. Este programa se puso en
marcha a nivel nacional y dio prioridad a
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Asimismo, introdujo consideraciones de
fondo en relación con las competencias
sancionatorias fiscales de la CGR y la
autorizó constitucionalmente para
ejercer funciones de policía judicial, a la
vez que la facultó de manera prevalente
y preferente sobre otros órganos de
control fiscal para ejercer seguimiento a
la gestión de cualquier entidad territorial
(Acto Legislativo 04 de 2019, 18 de septiembre de 2019).
Con miras a consolidar un escenario
funcional pertinente al nuevo modelo de
control fiscal, el artículo 20 del Acto
Legislativo en comento, otorgó
facultades extraordinarias al Presidente
de la República para expedir decretos
con fuerza de Ley que se tradujeron en
una nueva estructura orgánica, con
nuevas dependencias y la ampliación de
la planta de personal de la CGR que
posibilitan una mayor especialización en la vigilancia a la gestión fiscal del Estado
(Decreto 403 de 2020, 16 de marzo de 2020).
Aunque estas modificaciones
normativas, se dieron antes de que se
presentara la pandemia, la ampliación
de las funciones otorgadas a la CGR
pocos meses antes aumentó su
capacidad de respuesta, al dotarla de
una serie de herramientas que cobran
especial relevancia en un escenario en el
que la inmediatez es factor clave para el
éxito de las políticas gubernamentales y
por tanto del seguimiento a los recursos
asociados a ellas; la creación de la
Dirección de Información, Análisis y
Reacción Inmediata (DIARI) una de las más publicitadas.
Una vez activados los mecanismos de
seguimiento permanente al recurso
Se activaron a través de la Resolución organizacional 753 de 2020 de la Contraloría General de la República, del
19 de marzo de 2020.
3
3

las contrataciones relacionadas con
salud, seguridad y convivencia,
educación y servicios sociales y de
atención de emergencias (Contraloría
General de la República 2020. [03 de abril de 2020.]. Boletín de Prensa 46 de
2020 ).
Estas estrategias en conjunto
permitieron que dentro de los primeros
dos meses se emitieran 396 alertas
tempranas sobre presuntos sobrecostos
de alrededor $506 mil millones de pesos
en 26 de las 32 Gobernaciones, y en 67
alcaldías municipales y distritales, así
como 2 procesos de responsabilidad
fiscal y la apertura de varias
indagaciones preliminares por
presuntos sobrecostos en
contrataciones para entrega de kits
alimentarios a población vulnerable.
También la intervención funcional de
132 contratos por un monto cercano a
los $300.000 millones de pesos
(Contraloría General de la República
2020. [s.f.]. Boletines de Prensa 2020 ).

El notorio interés de la ciudadanía en
relación con el uso de los recursos para
solventar la crisis por COVID-19 expuso
el limitado acceso a la información que
ésta disfruta de manera habitual. La
premura con que deben ser ejecutados
los recursos en medio de esta situación
de emergencia, permite que no haya
una correcta publicidad de dichas actuaciones por parte de sus ejecutores
y por tanto, que se pierda parte de la
transparencia que debe regir a todas las
actividades de Estado. Para ello las TIC
son un vehículo fundamental y la CGR,
ya ha avanzado en esta dirección, como se infiere de lo comentado previamente.
Sin embargo, una de las grandes
debilidades en el control y seguimiento
de los recursos para enfrentar el
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coronavirus en Colombia está en el
acceso a la información por parte de la
ciudadanía. Si bien, a través de las
redes sociales institucionales y los
medios de comunicación se invita a
denunciar ante la CGR hechos de
corrupción, malversación de fondos o
situaciones que pongan en riesgo el
patrimonio nacional, utilizando para ello
los canales virtuales dispuestos en la
página web de la entidad, no se pone a
disposición del público en general
información relevante que facilite la
veeduría ciudadana. Al parecer la
Contraloría reconoce la importancia de
la comunicación directa con la
comunidad, pero la privilegia en una
sola vía, como fuente y no como
destino.
Además de la información que los
ciudadanos reciben sobre las
actuaciones y resultados de esta EFS, se
hace imperioso que dispongan de las
herramientas que permitan acompañar
y fortalecer el ejercicio de control fiscal.
La Contraloría es un agente clave para
cubrir este eslabón que hoy se
encuentra fragmentado, y para ello
debe implementar estrategias que le
permitan compartir con la ciudadanía
información -a la cual por competencia
tiene acceso- a través de mecanismos
de control fiscal participativo,
multiplicando así los recursos humanos
en la ejecución del seguimiento y
control a todos los niveles de los
estamentos gubernamentales que
ejecutan los recursos de la emergencia,
minimizando los riesgos de corrupción y
el uso ineficiente de los dineros públicos.
Tal como señala la ONU (2020), en el
marco de la pandemia los Gobiernos
deben “publicar proactivamente
información sobre el brote de

coronavirus y sobre sus respuestas, en
formatos accesibles y a través de
múltiples canales, aprovechando el
potencial de las TIC, considerando las
necesidades de grupos específicos y de
poblaciones vulnerables y en
riesgo”(p.24).
Conclusiones
El Gobierno central de Colombia tomó
una serie de medidas en materia de
salud con el fin de evitar la propagación
del contagio del virus de COVID-19 en el
territorio nacional. Estas decisiones,
necesarias para proteger el derecho
fundamental a la vida, generaron
contracciones económicas que obligaron
a la implementación de estrategias en
materia de política con el fin de mitigar
los impactos socioeconómicos derivados
de la crisis; una de las más relevantes
fue la creación del FOME como
instrumento centralizador del gasto en
tiempos de pandemia. A las críticas
iniciales por el origen y destino de los
recursos de dicho fondo, se han venido
sumando reclamos sociales en relación
con la falta de transparencia de sus
operaciones y su escasa ejecución
transcurridos seis meses del inicio de la crisis.
En este entorno, el modelo adoptado
por la CGR en el marco del Acto
Legislativo 04 de 2019, facilitó el control
en tiempo real de los recursos
destinados a los sectores más
afectados, haciendo seguimiento
permanente a las medidas y políticas
que adoptó el Gobierno al decretar el
estado de emergencia económica y social.
A pesar de la ampliación de las
atribuciones constitucionales de la CGR
y la oportunidad de algunas medidas interinstitucionales implementadas, se
han identificado debilidades y
limitaciones en relación con el acceso a
la información por parte de la
ciudadanía que reducen la efectividad
del control fiscal. Si bien el papel de la
Contraloría General de la República ha
sido fundamental en la labor de
veeduría y control de los recursos
erogados para la crisis, la ampliación de
la transparencia en la información por
los canales oficiales haciendo uso de las
TIC, permitirá optimizar sus resultados,
en un momento en el que la corrupción
querrá aprovechar que los actores
estatales están enfocados en brindar asistencia de emergencia.
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