003.pdf
02nd Dic 2022
Extracto
INFORME FINAL
ENERGIA
MISIÓN
Control de la Administración Pública para
promover su perfeccionamiento
en beneficiode la sociedad.
VISIÓN
Ser una institución de excelencia en
el control y contribuir al perfeccionamiento
de la Administración Pública.
RESPONSABILIDAD POR EL CONTENIDO
Secretaria de Fiscalização de Desestatização e
Regulação de Energia e Comunicações
RESPONSABILIDAD EDITORIAL
Secretaria-Geral da Presidência
Secretaria de Comunicação
Núcleo de Criação e Editoração
PROYECTO GRÁFICO Y DIAGRAMACIÓN
Núcleo de Criação e Editoração
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Secretaria de Fiscalização de Desestatização e
Regulação de Energia e Comunicações
SAFS Qd 4 Lote 1 – Anexo II Sala 149
70042900 Brasília – DF
(61) 3316-5944
[email protected]
RECLAMOS, SUGERENCIAS Y ELOGIOS
Tel.: 0800 644 1500
[email protected]
Impresso pela Sesap/Segedam
MINISTROS
Augusto Nardes (Presidente)
Aroldo Cedraz de Oliveira (Vice-presidente)
Walton Alencar Rodrigues
Benjamin Zymler
Raimundo Carreiro
José Jorge
José Múcio Monteiro
Ana Arraes
Bruno Dantas
MINISTROS-SUBSTITUTOS
Augusto Sherman Cavalcanti
Marcos Bemquerer Costa
André Luís de Carvalho
Weder de Oliveira
MINISTÉRIO PÚBLICO JUNTO AO TCU
Paulo Soares Bugarin (Procurador-Geral)
Lucas Rocha Furtado (Subprocurador-geral)
Cristina Machado da Costa e Silva (Subprocuradora-geral)
Marinus Eduardo de Vries Marsico (Procurador)
Júlio Marcelo de Oliveira (Procurador)
Sérgio Ricardo Costa Caribé (Procurador)
Tribunal de Contasg da União
Ministros
Ubiratan Aguiar, Prgesidente , VicebPresidente
Marcos Vinicios Vilagça Valmir Campelo
Walton Alencar Rodrgigues Augusto NardesAroldo Cedraz
Raimundo Carreiro José Jorge
Auditores
Augusto Sherman Cavgalcanti Marcos Bemquerer Cogsta
Ministério PúblicoR
Lucas Rocha Furtadog, ProcuradorbGeral
Paulo Soares Bugarign, SubprocuradorbGergal
Maria Alzira Ferreigra, SubprocuradorabGgeral
Marinus Eduardo deg Vries Marsico, Procgurador
Cristina Machado dag Costa e Silva, Progcuradora Júlio Marcelo de Olgiveira, Procurador
Sérgio Ricardo Costga Caribé, Procuradogr Benjamin Zymler
André Luís de CarvgalhoWeder de Oliveira
República Federativga do Brasil
Responsabilidade EdiRtorial
SecretariabGeral deg Controle Externo
Secretaria de Macrogavaliação Governamgental
Adaptaçbo Final
SecretariabGeral dag Presidência Instituto Serzedellgo CorrêaCentro de Documentagção Editora do TCU
Capa
Endereço para ContatRo
TRIBUNAL DE CONTASg DA UNIÃO
Secretaria de Macrogavaliação Governamgental SAFS Quadra 4 Loteg 1
Edifício Anexo II Sgala 456 70.042b900 Brasíliga b DF
Fones (61) 3316 77g66/7285/5030 Fax (61) 3316 7536g
Impresso pela Sesagp/Segedam Pablo Frioli
Ouvidoria do TribuRnal de Contas da URnibo Fone 0800 644 1500
República Federativa do Brasil
Tribunal de Contas da União
AUDITORíA DE
RENDIMIENTO
COORDINADA
SOBRE LA
FISCALIZACIÓN DE
LOS INGRESOS
PÚBLICOS
PROVENIENTES DE LA EXPLOTACIÓN
Y PRODUCCIÓN DE PETRÓLEO Y GAS
NATURAL EN BRASIL, COLOMBIA Y PERÚ
© Copyright 2014, Federal Court of Accounts,
Inpreso en Brazil
Se permite la reproducción de esta publicación, en parte o en su totalidad, sin
cambiar el contenido, siempre y cuando sea mencionada la fuente y no haya
objetivo comercial.
Auditoría de rendimiento coordinada sobre la fiscalización de los
ingresos públicos provenientes de la explotación y producción
de petróleo y gas natural en Brasil, Colombia y Perú /
Tribunal de Contas da União (coordinador); Contraloría
General de la República de Colombia, Contraloría General
de la República de Perú. – Brasília : TCU, 2014.
38 p. : il. color. – (Auditoría Coordinada Energia)
1. Petróleo – producción – fiscalización – Brasil, Colombia,
Perú. 2. Gas natural – producción – fiscalización – Brasil,
Colombia, Perú. 3. Ingreso público – Brasil, Colombia, Perú. 4.
Control externo. 5. Auditoría. I. Tribunal de Contas da União
(TCU). II. Título.
Catalogación realizada por la Biblioteca Ministro Ruben Rosa
INFORME FINAL DE LA AUDITORÍA
DE RENDIMIENTO COORDINADA
SOBRE LA FISCALIZACIÓN DE
LOS INGRESOS PROVENIENTES
DE LA EXPLOTACIÓN Y
DE LA PRODUCCIÓN DE
PETRÓLEO Y GAS NATURAL
Período de realización de la auditoría: planificación de enero/2013 a
mayo/2013, ejecución de junio/2013 a noviembre/2013 e informe de
diciembre/2013 a mayo/2014.
Equipos participantes: Tribunal de Cuentas de la Unión (coordina –
dor), Contraloría General de la República de Colombia y Contraloría
General de la República de Perú.
Objetivo general: Auditoría de rendimiento coordinada sobre la fis –
calización de los ingresos públicos provenientes de la explotación y de
la producción de petróleo y gas natural en los siguientes países: Brasil,
Colombia y Perú.
PRESENTACIÓN
LA AUDITORÍA COORDINADA sobre la efectividad de los mecanismos de control
utilizados para asegurar los ingresos provenientes de la producción de petró –
leo y gas natural (hidrocarburos), apoyada y patrocinada por la Cooperación
Alemana para el Desarrollo Sostenible (por medio de la GIZ) y ejecutada por
las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) de Brasil, Colombia y Perú,
se insiere en el contexto de la Cooperación Internacional y del desarrollo de
competencias entre los países miembros de la OLACEFS.
Los principales resultados de este trabajo colaborativo son la integración
institucional, el intercambio de conocimiento y experiencia, el desarrollo me –
todológico y la realización de auditorías coordinadas sobre objetos de interés
común.
La publicación de este sumario ejecutivo en tres idiomas – portugués,
español e inglés – es el principal medio para una amplia divulgación y disemi –
nación de los resultados y de las experiencias de auditoría coordinada.
La auditoría buscó, a partir del tema escogido, identificar:
a) Riesgos y debilidades del proceso de supervisión/fiscalización.
b) Medidas en los procedimientos para el perfeccionamiento del control.
c) Mecanismos para mejorar la transparencia del proceso de supervi –
sión/fiscalización.
Esta auditoría representa un camino innovador en la actuación de la
OLACEFS, teniendo en cuenta su papel para la promoción de auditorías co –
ordinadas como un importante instrumento para la cooperación técnica y el
perfeccionamiento institucional.
Ministro João Augusto Ribeiro Nardes
Presidente del Tribunal de Cuentas de la Unión de Brasil
1 INTRODUCCIÓN 6
2 METODOLOGÍA 8
3 OBJETIVOS Y ALCANCE DE LA AUDITORÍA COORDINADA 11
4 CRITERIOS 13
5 LA FISCALIZACIÓN DE LOS INGRESOS PÚBLICOS
ORIUNDOS DE LAS ACTIVIDADES DE EXPLOTACIÓN
Y PRODUCCIÓN DE PETRÓLEO Y GAS NATURAL 15
6 PRINCIPALES RESULTADOS DE LA AUDITORÍA COORDINADA 22
6.1 MEDICIÓN DE LA PRODUCCIÓN 22
6.2 CÁLCULO Y PAGO DE LAS PARTICIPACIONES GUBERNAMENTALES 26
6.3 TRANSPARENCIA 29
7 ANÁLISIS DE LA EXPERIENCIA DE LA AUDITORÍA COORDINADA 31
7.1 PERSPECTIVAS Y PRINCIPALES RESULTADOS PARA LOS PAÍSES 31
7.2 PERSPECTIVAS Y PRINCIPALES RESULTADOS PARA LAS EFS 32
7.3 OPINIÓN DE LAS EFS SOBRE LA EXPERIENCIA DE
LA AUDITORÍA COORDINADA 33
8 PRÓXIMOS PASOS 35
9 CONCLUSIÓN 36
RESUMEN
6 Introducción
1
LA ORGANIZACIÓN Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras
Superiores (Olacefs) firmó un trabajo en conjunto con la GIZ, agencia de
cooperación internacional de Alemania, para apoyar la materialización de las
metas establecidas en el Plano Estratégico de esta organización referente al
período de 2011 a 2015. Entre las metas estratégicas, se destaca la búsqueda
por el desarrollo de capacidades institucionales en sus países miembros.
En ese sentido, una de las iniciativas propuestas es la promoción del inter –
cambio de conocimiento y mejores prácticas entre las entidades fiscalizadoras
superiores (EFS), a fin de que sean incorporadas a sus respectivas rutinas, nuevas
experiencias relativas al ejercicio del control externo, en un esfuerzo continuo
de mejoría de su actuación y desempeño.
La presente auditoría coordinada se inserta en el ámbito del proyecto de
cooperación entre la Olacefs y la GIZ. El tema relativo a la fiscalización de los
ingresos públicos oriundos de la explotación y producción de petróleo y gas
natural fue definido como prioritario por el Comité de Capacitación Regional
(CCR) de la Olacefs.
La producción de hidrocarburos es una actividad económica de gran rele –
vancia para muchos países latinoamericanos porque, además de su importancia
energética estratégica, genera impactos significativos en los ingresos públicos,
principalmente por el recibo de participaciones gubernamentales. Debido a
eso, la correcta fiscalización de esos recursos, por el Estado, se revela una cues –
tión sensible, sobre todo considerándose la materialidad involucrada – solo en
Brasil, se registran cerca de US$ 13 mil millones recaudados en 2013.
INTRODUCCIÓN
7 Auditoría de Rendimiento Coordinada sobre la Fiscalización de los Ingresos Públicos
Figura 1 – Total de royalties recibidos en consecuencia de la
producción de hidrocarburos (en millones de US$)*
Brasil20112012 2013
Colômbia
Peru
8,0
7,0
6,0
5,0
4,0
3,0
2,0
1,0
0,0
Fuente: Elaboración propia, a partir de datos de la EnerRio, ANP, Perupetro S.A. y Contraloría de Colombia.*En Brasil, aún hay participación especial, otra especie remuneratoria materialmente relevante. En 2011, 2012 y 2013, fueron recaudados, respectivamente, los montantes de US$ 5,6; US$ 7,0 y US$ 6,9.
El modelo institucional establecido para la explotación y la producción de
hidrocarburos, así como la forma en que se da la fiscalización de esas actividades,
difieren mucho entre los países. El Tribunal de Cuentas de la Unión (TCU),
por medio de la Secretaría de Fiscalización de Desestatización y Regulación
de Energía y Comunicaciones (SefidEnergía) y de la Secretaría de Relaciones
Internacionales (Serint) y con el auxilio de una consultoría suministrada por
la empresa EnerRio, realizó un estudio sobre las condiciones institucionales
relativas al control de los ingresos públicos provenientes de las actividades de
explotación y producción de petróleo y gas natural en el ámbito de algunos
países miembros de la Olacefs. El estudio fue financiado por la GIZ y abarcó
los siguientes países: Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, México,
Perú y Venezuela.
A partir de ese diagnóstico institucional, fue posible, por lo tanto, identi –
ficar desafíos comunes y posibles temas de interés para la realización de audi –
torías coordinadas entre esas EFS.
De esta forma, se seleccionó como tema para la presente auditoría la
cuestión relativa a la integridad, la fidedignita y la transparencia de los procesos
de medición de la producción de petróleo y gas natural, y de cálculo y pago de
las participaciones gubernamentales provenientes de esa producción.
La elección se dio en razón de ser este el tema inicial y abarcador, capaz
de suministrar un diagnóstico amplio a partir del cual se destacaban nuevas
cuestiones, a veces específicas de cada país.
8 Metodologia
2 METODOLOGÍA
CADA EFS PARTICIPANTE condujo una auditoría en su respectivo país, a partir de
directrices comunes. Le tocó al TCU la planificación general, la coordinación
de los trabajos y la consolidación de los resultados finales alcanzados.
Figura 2 – Metodología de la auditoría coordinada
Auditorías ejecutadas separadamente
Informes nacionales independientes Informe consolidado
Planificación común
Auditoría
coordinada:
Fuente: TCU. (Traducida)
Los preparativos para hacer efectiva la presente auditoría coordinada tu –
vieron inicio en 2012, por medio de la realización, en la modalidad a distancia,
de acción de capacitación sobre auditoría de rendimiento, con duración de
sesenta horas. El referido curso fue promovido por el TCU y se destinó a la
capacitación técnica de los auditores de las EFS miembros de la Olacefs que
actuarían potencialmente en el proyecto.
Por otra parte, previamente a la etapa de planificación de la auditoría
coordinada propiamente dicha, se realizó un estudio mediante la contratación
de una empresa de consultoría especializada –EnerRio- para elaborar diagnós –
tico sobre los diversos modelos institucionales relativos a la explotación y a la
producción de petróleo y gas natural, incluyendo su fiscalización, los regímenes
de compensaciones financieras y el marco regulador en países seleccionados de
América Latina. La contratación fue financiada por la GIZ, en el ámbito del
proyecto de cooperación con la Olacefs, a partir de un término de referencia
elaborado por el TCU.
9 Auditoría de Rendimiento Coordinada sobre la Fiscalización de los Ingresos Públicos
La primera parte del estudio fue guiada mediante consulta a informa –
ciones públicas, disponibles, principalmente en internet, a respecto de ocho
productores de hidrocarburos de la región, a saber: Argentina, Bolivia, Brasil,
Colombia, Ecuador, México, Perú y Venezuela. En la segunda parte del tra –
bajo, se realizaron entrevistas con gestores de los organismos gubernamentales
involucrados en las actividades de explotación y producción de hidrocarburos,
de fiscalización y de regulación, así como representantes de las respectivas EFS.
El objetivo de este estudio fue levantar informaciones relevantes, a fin
de identificar desafíos comunes y temas de interés para la realización de au –
ditorías coordinadas entre las EFS miembros de la Olacefs. Como resultado
de este trabajo, se definieron asuntos relevantes, entre ellos el tema relativo a
la integridad, fidedignita y transparencia de los procesos de medición de la
producción y de cálculo y pago de las participaciones gubernamentales corres –
pondientes, el cual fue considerado prioritario por la EnerRio y sugerido como
tema para la realización de esta primera auditoría coordinada.
La validación de la elección del tema se hizo en reunión, vía videoconfe –
rencia, entre los equipos de las EFS involucrados en ese momento: Argentina,
Brasil, Colombia y Perú. A partir de esa elección, se dio inicio efectivamente
a la fase de planificación de la auditoría coordinada. El TCU elaboró entonces
una matriz de planificación preliminar, la cual definió el problema, el objetivo
general y las cuestiones de auditoría que deberían direccionar la conducción de
los trabajos que serían realizados individualmente por cada EFS.
Tal matriz de planificación fue discutida y validada por las dichas EFS
durante un seminario de capacitación técnica realizado en Brasilia, en el perí –
odo del 20 al 24/05/2013, durante el cual también se acordó el cronograma de
las etapas siguientes de la auditoría coordinada.
Tras el seminario, apenas las EFS de Brasil, Colombia y Perú dieron ini –
cio a los trabajos de sus respectivas auditorías.
Durante las etapas de planificación y ejecución, entre los meses de junio
a septiembre de 2013, se realizaron reuniones entre los equipos de auditoría,
vía videoconferencia, a fin de facilitar el acompañamiento sobre el curso de los
trabajos y permitir el saneamiento de eventuales dudas.
Además, en octubre, se realizó una reunión presencial entre los equipos
participantes, en la ciudad de Rio de Janeiro, Brasil. El primer día, se organizó,
bajo la coordinación del TCU, una visita técnica a una instalación de produc –
ción de petróleo y gas natural, con el objetivo de acompañar in loco la acción
de fiscalización de la ANP de los sistemas de medición utilizados en el registro
y en la contabilización de los volúmenes de hidrocarburos producidos por la
unidad. La instalación visitada fue la floating production storage and offloading
(FPSO) Ciudad de Angra dos Reis, localizada en la Cuenca de Santos, campo
de Lula, y rentada a la Petróleo Brasileiro S.A. (Petrobras).
10 Metodologia
El segundo día fue dedicado a la discusión sobre el andamiento de cada
una de las auditorías. El día 3/10/2013, el TCU coordinó un panel de referen –
cia para presentar su matriz de hallazgos a la Agencia Nacional de Petróleo,
Gas Natural y Biocombustibles (ANP), con el objetivo de debatir los resulta –
dos preliminares de su auditoría y validar los hallazgos para la elaboración del
respectivo informe. Los equipos de las Contralorías de Colombia y Perú parti –
ciparon en el panel como oyentes, como parte del intercambio de conocimien –
to sobre las mejores prácticas en la realización de auditorías de rendimiento.
Figura 3 – Visita técnica a la FPSO Ciudad de Angra dos Reis, el 1º/10/2013.
Fuente: Petrobras.
Al final de la etapa de ejecución de la auditoría coordinada, se realizó, del
2 al 4/12/2013, en Bogotá, Colombia, una reunión técnica sobre los hallazgos
de cada auditoría, durante la cual se presentaron y discutieron los principales
resultados alcanzados, incluyendo las diferentes situaciones encontradas, los
desafíos y las oportunidades de mejoría.
Al mismo tiempo, el TCU presentó a los demás equipos, las directrices
para la elaboración de los informes que deberían ser enviados por las demás
EFS para la consolidación de los resultados finales, bajo la responsabilidad de
la EFS coordinadora.
11 Auditoría de Rendimiento Coordinada sobre la Fiscalización de los Ingresos Públicos
3
OBJETIVOS Y ALCANCE
DE LA AUDITORÍA
COORDINADA
EL OBJETIVO DE ESTA auditoría de rendimiento coordinada consistió en evaluar
las condiciones normativas, institucionales y operativas en que actúan los or –
ganismos y entidades gubernamentales encargados del control de la medición
de la producción de petróleo y gas natural y del control del cálculo y del pago
de las participaciones gubernamentales provenientes de esa producción, iden –
tificando eventuales obstáculos y oportunidades de mejoría, así como buenas
prácticas que contribuyan para el perfeccionamiento de la gestión.
A partir de ese objetivo general, se definieron tres focos de análisis,
correspondientes a las cuestiones de auditoría: (1) en qué medida el control
de la medición de la producción de petróleo y gas natural realizado por el
organismo regulador posee los presupuestos necesarios para garantizar
razonablemente la fidedignita y la integridad de los volúmenes producidos;
(2) en qué medida el control del cálculo y del pago de las participaciones
gubernamentales provenientes de la explotación y de la producción de petróleo
y gas natural realizado por el organismo regulador posee los presupuestos
necesarios para garantizar razonablemente la fidedignita, la integridad y la
tempestividad de los valores correspondientes; y (3) en qué medida los datos
y las informaciones relativos a la medición de la producción de petróleo y gas
natural y al cálculo y pago de las participaciones gubernamentales debidas en
función de esa producción son divulgados oficialmente, de forma transparente,
accesible y amigable, a fin de permitir su replicabilidad por una tercera parte,
externa al proceso.
12 Objetivos y Alcance de la Auditoría Coordinada
Figura 4 – Alcance de la auditoría coordinada
Medición
de la producción
Transparencia Cálculo y pago de
las participaciones
gubernamentales¿El control de la medición de la producción posee los
presupuestos necesarios para garantizar con razonable
grado de certeza la fidedignidad y la integridad de las
cantidades producidas?
¿El control sobre las participaciones gubernamentales
posee los presupuestos necesarios para garantizar con
razonable grado de certeza la fidedignidad, la integridad
y la tempestividad de los valores debidos?
¿Los datos e informaciones sobre la medición de la
producción y las participaciones gubernamentales son
divulgados, oficialmente, de forma transparente,
accesible y amigable, de modo que se permita su
replicabilidad por un tercer interesado?
Fuente: Elaboración propia.
De ese modo, con base en esas directrices trazadas por las cuestiones de
auditoría, cada EFS participante – Brasil, Colombia y Perú – definió el alcance
de acuerdo con su propia realidad institucional.
En Brasil, la auditoria abarcó la Agencia Nacional de Petróleo, Gas Na –
tural y Biocombustibles (ANP), que es la entidad estatal responsable por pro –
mover la regulación, la contratación y la fiscalización de las actividades eco –
nómicas pertenecientes a la industria del petróleo, del gas natural y de los
biocombustibles en el País, cabiéndole, entre otras atribuciones, celebrar los
contratos de concesión para exploración y producción de hidrocarburos y fis –
calizar su ejecución.
En Colombia, los principales organismos gubernamentales encargados
de la fiscalización de las actividades y de los ingresos públicos relacionados a
la producción de hidrocarburos son el Ministerio de Minas y Energía (Min –
Minas) y la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH). Además de esos or –
ganismos, también se analizaron: Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
Departamento Nacional de Planeación, Ecopetrol S.A. y otras empresas ope –
radoras.
En Perú, el alcance de la auditoría abarcó las actividades emprendidas por
la Perupetro S.A., empresa estatal responsable de promover, negociar, contratar
y fiscalizar los ajustes contractuales en materia de petróleo y gas natural.
13 Auditoría de Rendimiento Coordinada sobre la Fiscalización de los Ingresos Públicos
4 CRITERIOS
DE ACUERDO CON el andamiaje normativo propio de cada uno de los países in –
volucrados en esta auditoría coordinada, el cual define y reglamenta aspectos
concernientes a los modelos de contrato para la ejecución de las actividades de
explotación y producción de hidrocarburos en sus respectivos territorios, así
como establece las participaciones gubernamentales debidas en función de esas
actividades, los criterios tomados como referencia para la realización de este
trabajo se relacionan sobre todo a las mejores prácticas de control identificadas
durante el estudio preliminar realizado por la empresa EnerRio.
En lo que respecta a la medición de la producción de hidrocarburos, se
consideró que el proceso de control debería poseer los presupuestos necesarios
para garantizar, razonablemente, la integridad y la precisión de los volúmenes
contabilizados, especialmente por medio:
a) del registro de los volúmenes producidos a partir de medidores que
obedezcan a requisitos técnicos mínimos, sin riesgo de manipulación
por terceros y de manera que permitan la confiabilidad de ese regis –
tro y su verificación por los entes fiscalizadores;
b) de la verificación de la conformidad de los sistemas de medición
utilizados por las empresas productoras en relación a los estándares
técnicos definidos;
c) de rutina de verificación de no conformidades relativas a los volúme –
nes registrados;
d) del alcance de las acciones de fiscalización, suficiente para crear razo –
nable expectativa de control en los agentes fiscalizados;
e) de la tempestividad en la actuación del control; y
f ) del tratamiento de no conformidades, incluyendo medidas correcti –
vas y sancionatorias.
Criterios 14
En lo que respecta al cálculo y al pago de las participaciones guberna –
mentales, se asumió que el proceso de control debería poseer los presupuestos
necesarios para garantizar, razonablemente, la integridad de los valores involu –
crados, considerando, especialmente:
a) la posibilidad de verificación de los valores calculados con base en los
datos relativos a los volúmenes de hidrocarburos producidos, prefe –
rencialmente de forma automatizada;
b) la posibilidad de verificación tempestiva de los pagos realizados por
los operadores;
c) la rutina para verificación de no conformidades relativas al cálculo y
al pago de las participaciones gubernamentales;
d) el alcance de las acciones de fiscalización, suficiente para crear razo –
nable expectativa de control en los procesos y agentes fiscalizados;
e) la tempestividad en la actuación de control; y
f ) el tratamiento de no conformidades, incluyendo medidas correctivas
y sancionatorias.
Referente al aspecto de la transparencia en la divulgación oficial de los
datos relativos a la medición de la producción y a las participaciones guber –
namentales, se consideró como criterio la necesidad de acceso público a las
siguientes informaciones:
a) valores referentes a los volúmenes de hidrocarburos producidos en
determinado período de tiempo;
b) valores referentes a las participaciones gubernamentales, con las res –
pectivas fórmulas y memorias de cálculo;
c) demás variables necesarias a la replicabilidad de los valores corres –
pondientes a los volúmenes producidos y, principalmente los mon –
tantes de las participaciones gubernamentales;
d) actualidad y tempestividades de las informaciones divulgadas; y
e) eventuales notas explicativas e informaciones complementares.
15 Auditoría de Rendimiento Coordinada sobre la Fiscalización de los Ingresos Públicos
5
LA FISCALIZACIÓN
DE LOS INGRESOS
PÚBLICOS ORIUNDOS
DE LAS ACTIVIDADES
DE EXPLOTACIÓN
Y PRODUCCIÓN DE
PETRÓLEO Y GAS NATURAL
CON BASE EN LAS informaciones levantadas por el estudio preliminar realizado,
se puede afirmar que la fiscalización de los ingresos públicos provenientes de
la explotación y de la producción de hidrocarburos envuelve el control sobre un
conjunto de actividades relacionadas a dos procesos básicos: la medición de la
producción y el cálculo y pago de las participaciones gubernamentales.
Tales son los procesos que se entrelazan y completan el ciclo de la recau –
dación fiscal del Estado, ya que es a partir de la medición de los volúmenes
producidos que se calculan las participaciones gubernamentales, fuente prima –
ria de los ingresos públicos.
De forma general, la medición de la producción se procesa directamente
en los campos y plataformas productivas, donde son instalados aparatos medi –
dores que contabilizan el cuantitativo de hidrocarburos extraídos allí. Esa me –
dición se puede efectuar de varias formas, tales como por medición en tanques
(estática) o en línea, o aún, mediante la colecta de datos sobre volumen, masa
o densidad. La opción por el uso de los diversos sistemas de medición se sujeta
a la legislación de cada país y se basa en las prácticas aceptadas y consagradas
por la industria del petróleo y del gas natural.
La próxima etapa del proceso consiste en calcular el montante de par –
ticipaciones gubernamentales debido por las empresas productoras de hidro –
carburos. Cada país posee un régimen fiscal diferenciado, el cual define las
especies de las participaciones gubernamentales aplicables, así como su forma
de cálculo.
Cuanto al modo como se procesa ese cálculo, este se puede hacer direc –
tamente por las empresas productoras, a partir de los datos extraídos de los
medidores instalados en los campos, cabiendo al Estado apenas la verificación
y homologación de los valores y de su correspondiente pago, apurando even –
tuales diferencias. Son ejemplos Brasil y Colombia. Hay casos como en Perú,
La Fiscalización de los Ingresos Públicos Oriundos de las Actividades de Explotación y Producción de Petróleo y Gas Natural 16
en que el propio ente fiscalizador efectúa ese cálculo, informando el valor al
operador para que este proceda a su pago.
La Figura 5, abajo, representa, de forma resumida, la interconexión entre
los procesos de medición de la producción y del cálculo y pago de las partici –
paciones gubernamentales.
Figura 5 – Procesos de medición de la producción y de cálculo
y pago de las participaciones gubernamentales
Sistemas de medición
(requisitos técnicos,
autorización de uso, etc.)Cálculo del montante de las
participaciones gubernamen-
tales debidas a partir de los
cuantitativos medidos*
Producción
de
hidrocarburos en los
campos productores
Pago de las participaciones
gubernamentales debidas por
los operadores de los campos
productores Medición
de los
hidrocarburos producidos
por los sistemas de medición
instalados en los campos
Fuente: Elaboración propia.*Los cálculos pueden ser efectuados por los propios operadores, para posterior verificación y homologación por el organismo fiscalizador o directamente por este, que ya informa al operador el montante debido.
La fiscalización de los ingresos públicos oriundos de la explotación y de
la producción de petróleo y gas natural depende, por un lado, del marco insti –
tucional y regulador de cada país, y por otro, de las prácticas adoptadas cuanto
a los procesos de medición de la producción y de cálculo y pago de las partici –
paciones gubernamentales.
Figura 6 – La fiscalización de los ingresos públicos
oriundos de la producción de hidrocarburos
Marco institucional y regulador
Prácticas de medición de la producción y de cálculo y pago de las participaciones gubernamentales
Fiscalización de
los ingresos
públicos
Fuente: Elaboración propia.
El marco institucional define el régimen fiscal aplicable a las actividades
de explotación y producción de hidrocarburos, lo que incluye las especies y
Auditoría de Rendimiento Coordinada sobre la Fiscalización de los Ingresos Públicos 17
porcentajes relativos a las participaciones gubernamentales, las cuales pueden
abarcar, por ejemplo, la aplicación de alícuota única o franjas de alícuotas sobre
el valor bruto o neto de la producción.
A depender de sus características, los regímenes fiscales pueden facilitar
o transformar más compleja la actuación estatal.
Por ejemplo, una de las cuestiones que pueden representar un desafío a
la fiscalización es la determinación del precio de referencia para el cálculo del
valor de la producción de petróleo o gas natural, sobre el cual se aplican las
alícuotas de royalties , por ejemplo. El precio de referencia se define con base en
estándares internacionales, variando conforme el tipo de aceite, pero puede ser
influenciado también por los precios de venta en el mercado. De ese modo, se
hace importante mantener el control sobre la veracidad de los datos relacio –
nados a las ventas practicadas por las empresas productoras. En el caso del gas
natural, esa cuestión es aún más compleja, ya que los precios de exportación
presentan gran variación, incluso a nivel regional.
Otra cuestión que también puede hacer más compleja la actuación estatal
son las participaciones gubernamentales cuyo cálculo tiene en cuenta costos
de producción. En ese caso, las alícuotas son aplicadas sobre el valor neto de
la producción, en vez del valor bruto, permitiendo a los productores descontar
de la base de cálculo determinados costos, tales como inversiones y costos ope –
rativos, a fin de calcular el montante a ser pagado. Como ejemplos podemos
citar las participaciones especiales en Brasil, y el cálculo del factor R, utilizado
para la definición del porcentaje aplicable de royalties en Perú. Como hay po –
sibilidad de descontar ciertos gastos de la base de cálculo, es de suponer que el
Estado debe fiscalizar tales deducciones. Sin embargo, el problema en ese caso,
reside en gran asimetría de información entre las empresas productoras y los
entes gubernamentales responsables por la fiscalización acerca de las prácticas
y procesos productivos y operativos en vigor.
El marco institucional y regulador de cada país también determina las
competencias de los organismos gubernamentales encargados de la actividad
fiscalizadora y su correspondiente poder y grado de independencia en relación a
los agentes fiscalizados. En ese sentido, conforme destacado en el estudio preli –
minar, una característica relevante es la existencia de organismos gubernamen –
tales específicos encargados de la fiscalización de las actividades relacionadas a
la explotación y a la producción de hidrocarburos, como se verifica en Brasil, en
Colombia y en Perú, entre otros países estudiados. Eso es importante porque
permite una actuación más especializada y focalizada del regulador, sobre todo
considerándose su interface con las empresas productoras, generalmente deten –
toras de gran conocimiento y expertise técnica. Además, la idea de su institución
es crear una entidad que consiga actuar con la neutralidad política necesaria para
permitir el buen funcionamiento del mercado, aunque en la práctica, se com –
prueben variaciones en los grados de autonomía de hecho de esas instituciones.
La Fiscalización de los Ingresos Públicos Oriundos de las Actividades de Explotación y Producción de Petróleo y Gas Natural 18
De ese modo, se puede decir que el marco institucional y regulador de la
fiscalización de los ingresos públicos oriundos de la explotación y de la produc –
ción de hidrocarburos define tres aspectos:
a) organización institucional de la fiscalización;
b) nivel de complejidad de las participaciones gubernamentales y
c) nivel de asimetría de informaciones entre las empresas productoras y
el organismo fiscalizador.
Figura 7 – Marco institucional y regulador de la fiscalización de los
ingresos públicos oriundos de la producción de hidrocarburos.
Nivel de
complejidad de las participaciones
gubernamentales Organización
institucional
Nivel de
asimetría de
informaciones
Marco institucional y regulador de los ingresos públicos
Fuente: Elaboración propia.
Aún según el estudio preliminar y en el contexto específico de esta audi –
toría coordinada, bajo el punto de vista institucional, el ejercicio de la actividad
fiscalizadora en Brasil, en Colombia y en Perú es de responsabilidad de un
único organismo gubernamental, la ANP, la ANH y la Perupetro S.A., respec –
tivamente, a las cuales cabe todo el ciclo de la fiscalización – medición de la
producción y cálculo y pago de las participaciones gubernamentales.
En relación al nivel de complejidad de las participaciones gubernamen –
tales, en Brasil y en Perú hay necesidad de fiscalizar los costos de producción,
ya que influyen en el cálculo del montante debido en lo que respecta a ciertas
vías de remuneración – la participación especial, en Brasil, y el “Factor R”, que
influye en el porcentaje de los royalties, en Perú. En Colombia, a su vez, los
royalties son calculados, en general, aplicándose la alícuota correspondiente al
valor de la producción, sin considerar descuentos de costos.
En relación al nivel de asimetría de informaciones entre las empresas
productoras y el organismo fiscalizador, el estudio destacó que este es más
Auditoría de Rendimiento Coordinada sobre la Fiscalización de los Ingresos Públicos 19
relevante cuando hay necesidad de fiscalizar los costos de producción, como en
los casos de Brasil y Perú.
Además del marco institucional y regulador, la fiscalización de los ingresos
públicos oriundos de la explotación y de la producción de petróleo y gas natural
también depende de prácticas adoptadas cuanto a los procesos de medición de
la producción y del cálculo y pago de las participaciones gubernamentales.
Del punto de vista de la fiscalización, la medición de la producción pre –
senta grandes desafíos. Esto porque tal actividad envuelve el uso de contenido
tecnológico elevado y exige proceso más complejos, implicando la necesidad
de conocimiento técnico y empleo de mano de obra especia lizada.
Debido a eso, hay casos en que el organismo legalmente imbuido de esta
competencia no detiene la capacidad técnica requerida y por lo tanto, la acti –
vidad acaba siendo ejercida por terceros contratados. Esa situación, al mismo
tiempo en que suple la necesidad técnica, puede traer eventuales problemas
de conflictos de interés y comprometer la calidad del proceso de fiscalización
como un todo, en caso de no haber una adecuada independencia del agente
fiscalizador contratado.
Aún conforme levantado por el estudio, se asume que las mejores prác –
ticas de fiscalización de la medición de la producción poseen, en general, las
siguientes características:
a) calidad técnica del sistema de medición utilizado para contabilizar
los volúmenes producidos, incluyendo medidores y medios para
transmisión y almacenamiento de datos;
b) uso de sistemas de información en los procesos para comprobación
de la veracidad y de la consistencia de las mediciones realizadas y
g) acciones in loco para autorización y supervisión del uso de los siste –
mas de medición.
Además de esos aspectos, también se considera importante que el orga –
nismo fiscalizador adopte sistemas informatizados que posean interface o co –
municación directamente con los sistemas de medición utilizados por las em –
presas productoras. El objetivo es que la información pueda fluir sin necesidad
de interferencia de los productores o de terceros, garantizando, por lo tanto, la
seguridad de las informaciones relativas a las mediciones realizadas. Sin em –
bargo, tal proceso de fiscalización, exige inversión en tecnología y cualificación
por parte del agente fiscalizador, lo que puede dificultar su implementación.
El proceso de cálculo y pago de las participaciones gubernamentales es el
segundo proceso basilar de control sobre los ingresos públicos oriundos de la
explotación y de la producción de petróleo y gas natural.
Teniendo en cuenta que cada país posee un esquema remuneratorio es –
pecífico, que varía conforme la legislación propia y los tipos de contrato exis –
tentes, el control sobre el cálculo y el pago de participaciones gubernamentales
La Fiscalización de los Ingresos Públicos Oriundos de las Actividades de Explotación y Producción de Petróleo y Gas Natural 20
depende de la complejidad de ese régimen fiscal. En ese sentido, está asentido
que las participaciones gubernamentales calculadas a partir de la aplicación de
alícuotas incidentes sobre el valor neto de la producción, o sea, el valor bruto
descontado de determinados costos, tales como inversiones, costos operativos
y devaluación, presentan un mayor grado de complejidad.
A pesar de las peculiaridades, el estudio identificó como buenas prácticas de
control sobre las participaciones gubernamentales:
a) utilización de sistemas informatizados, integrados a las bases de da –
tos de la medición de la producción, para fines de estandarización y
automatización de los cálculos involucrados;
b) estandarización y automatización de los sistemas de homologación,
en los casos en que el cálculo se efectúa por las propias empresas
productoras;
c) estandarización e integración de los procesos para verificación de los
pagos y
d) desarrollo de prácticas de auditorías de costos, en los casos de que
el cálculo de las participaciones gubernamentales envuelvan valores
netos, con descuentos de costos y gastos.
A la par de esas buenas prácticas, se destaca que la calidad de un proceso
de fiscalización, sea el de la medición de la producción o del cálculo y del pago
de las participaciones gubernamentales, depende también de otros factores,
como tempestividad, transparencia y niveles controlados de discrecionalidad
en las decisiones tomadas por el organismo fiscalizador.
La importancia de la tempestividad no reside en el hecho de que uno de
los objetivos de la actividad de fiscalización consiste en identificar y corregir
desvíos. De ese modo, la demora en identificarse cualquier inconformidad im –
plica, por consiguiente, en el retraso en corregir los problemas identificados,
lo que puede aumentar los costos económicos y políticos de la actuación del
control y, muchas veces, incluso inviabilizar esa actuación. Además, demoras en
el proceso de fiscalización comprometen su efectividad, lo que acaba por crear
entre los agentes fiscalizados baja expectativa de control y estimula, con esto, el
mantenimiento de prácticas irregulares.
En lo referente a la transparencia, uno de sus beneficios, principalmente
para la fiscalización de las participaciones gubernamentales, es permitir a ter –
ceros interesados, externos al proceso, replicar los datos y verificar la veracidad
de los cálculos y valore recibidos por el Estado, favoreciendo y estimulando
la participación de la sociedad en ese control. Es el caso, por ejemplo, de los
beneficiarios de la distribución de royalties y demás especies remuneratorias,
como gobiernos regionales y locales o instituciones tales como universidades
públicas. Además de esto, la transparencia también le confiere una mayor legi –
timidad y fuerza política al proceso de fiscalización, ya que le aclara al público
Auditoría de Rendimiento Coordinada sobre la Fiscalización de los Ingresos Públicos 21
externo sobre la actuación del organismo fiscalizador, fortaleciendo así, su pa –
pel institucional. Ese factor puede ser particularmente relevante en contextos
en los cuales se verifica gran asimetría de poder político entre las entidades
fiscalizadoras y la empresa estatal productora.
Como forma de incrementar el grado de transparencia del proceso de
control, las principales medidas apuntadas son la publicación de manuales de
procedimientos y demás informaciones pertinentes, tales como cuantitativos
de producción y fórmulas y memorias de los cálculos de los montantes corres –
pondientes a las participaciones gubernamentales.
Además de esto, está asentido que se debe buscar la reducción del grado de
discrecionalidad en la actuación y en las decisiones tomadas por el organismo
estatal fiscalizador. Para tanto, se entiende que las normas que reglamentan
el proceso y los procedimientos en él involucrados deben ser formalizadas y
estandarizadas lo máximo posible, a fin de que puedan ser aplicadas de ma –
nera uniforme a los casos concretos. En este sentido, la elaboración y la debi –
da publicación de manuales de procedimientos son un importante medio del
cual los entes fiscalizadores pueden hacer uso para aumentar la transparencia
en sus procesos y darle mayor objetividad a su actuación. Además, el uso de
la tecnología de la información contribuye para automatizar procedimientos
que se pueden estandarizar, y reducir el margen de discrecionalidad de los
agentes involucrados.
22 Principales Resultados de la Auditoría Coordinada
6
PRINCIPALES RESULTADOS
DE LA AUDITORÍA
COORDINADA
CONFORME YA RELATADO , la presente auditoría coordinada fue realizada por me –
dio de un proceso de planificación común, materializado en la matriz de pla –
nificación general. El objetivo fue suministrar las directrices para las auditorías
individuales realizadas por cada EFS participante, de modo que se balizara su
ejecución y posibilitar el alcance de resultados comparables entre sí.
Sin embargo, a pesar de que las auditorías se refieran al mismo objeto
de control, los cuales están reflejados en las cuestiones de auditoría, sus re –
sultados presentan diferencias conforme las peculiaridades de cada realidad
fiscalizada, así como por el enfoque elegido por cada equipo durante la rea –
lización de su trabajo.
6.1 Medición de la Producción
La fiscalización de la medición de la producción de petróleo y gas natural,
a pesar de obedecer a una misma secuencia lógica de eventos y procedimientos,
se procesa de modo diferente en los tres países analizados.
Según fue relatado, ese proceso se hace por medio de aparatos medidores
instalados directamente en los campos y la opción por los sistemas de medi –
ción se sujeta a la reglamentación específica de cada país, en conformidad con
las prácticas aceptadas por la industria.
La cuestión más relevante para la fiscalización de la medición de la pro –
ducción es la forma de cómo el organismo gubernamental responsable accede
a los datos registrados por los medidores, considerando la necesidad de que
tales datos sean íntegros y confiables.
En ese sentido, se comprobó que los organismos fiscalizadores de Brasil y
de Colombia efectúan directamente esa fiscalización, sea por medio de acom –
pañamiento remoto sistemático o por medio de inspecciones in loco realizadas
periódicamente. De esta manera, los operadores de los campos informan al fis –
calizador, unilateralmente y en el plazo establecido, los datos correspondientes
a las mediciones realizadas en el período.
23 Auditoría de Rendimiento Coordinada sobre la Fiscalización de los Ingresos Públicos
Ya en Perú, el acompañamiento sistemático de la medición de la producción
se realiza por medio de terceros, los cuales son contratados por la Perupetro
S.A. mediante proceso de selección pública para un período de tres años,
cabiendo al organismo fiscalizador supervisar la ejecución y cumplimiento de
esos contratos. Además de esa supervisión contractual, el organismo también
ejecuta directamente procedimientos periódicos de inspección in loco , según
planificación elaborada anualmente.
En Colombia, aún hay casos en que el proceso de medición puede contar
con la participación de terceros, que actúan como fiscalizadores externos. Sin
embargo, en esos casos, los terceros son contratados directamente por los
operadores y su actuación se da estrictamente en el ámbito de esa relación
contractual, no habiendo ninguna interlocución con la ANH. Además, incluso
en esos casos, el organismo regulador continúa teniendo acceso a los datos de
medición únicamente por medio de los informes enviados por los operadores.
En Brasil, con el objetivo de perfeccionar el control sobre la medición de
la producción, se proyectó un sistema informatizado, aún en fase de desarrollo
e implementación, que accede directamente los datos almacenados en las
computadoras de flujo instaladas en cada uno de los campos productores.
El objetivo de ese sistema es permitir la verificación automática de las
informaciones declaradas por los operadores en los informes mensuales,
posibilitando de este modo, un acompañamiento pari passu de la producción
nacional de hidrocarburos por el organismo gubernamental responsable. El
desarrollo de ese sistema fue, incluso apuntado como buena práctica por el
estudio preliminar realizado por la EnerRio.
Las Figuras 8, 9 y 10 de abajo, demuestran de forma simplificada el es –
quema de fiscalización de la medición de la producción en Colombia, en Brasil
y en Perú, respectivamente.
Figura 8 – Fiscalización de la medición de la producción en Colombia
Organismo
gubernamental
fiscalizador
Operadores
. Recibe los datos declarados por los
operadores acerca de la medición.
. Efectúan la medición de la
producción en los campos
. Emiten informes periódicos
acerca de los datos de medición.
Fuente: Elaboración propia.
24 Principales Resultados de la Auditoría Coordinada
Figura 9 – Fiscalización de la medición de la producción en Brasil
Sistema* Organismo
gubernamental
fiscalizador
Operadores
. Recibe los datos declarados
por los operadores acerca de
la medición.
. Efectúan la medición de la
producción en los campos.
. Emiten informes periódicos
acerca de los datos de medición.
Fuente: Elaboración propia. *El sistema le permite a la ANP acceder directamente, en bases diarias, a los dados sobre la medición. Tal meca – nismo no sustituye los informes enviados por los operadores, sino que funciona como herramienta de chequeo.
Figura 10 – Fiscalización de la medición de la producción en Perú
Terceros
contratados
Operadores . Recibe los datos declarados
por los operadores
( juntamente con los terceros
contratados) acerca de la
medición.
. Fiscalizan a los terceros
contratados.
. Efectúan la medición
de la producción en los
campos.
. Emiten informes
periódicos acerca de los
datos de medición.
Organismo
gubernamental
fiscalizador
. Fiscalizan la
medición efetivada por
los operadores en los
campos.
. Firman los informes
periódicos juntamente
con los operadores.
Fuente: Elaboración propia.
De manera general, en el ámbito de cada auditoría específica, se concluye
que los procesos de medición de la producción de petróleo y gas natural en Bra –
sil, Colombia y Perú poseen requisitos necesarios para garantizar, con razonable
grado de certeza, la fidedignita y la integridad de los volúmenes producidos.
A la par de esto, fueron verificados hallazgos de auditoría que aclaran so –
bre potenciales fragilidades u oportunidades de mejoría de ese proceso en los
diferentes países. Tales hallazgos se refieren tanto a aspectos de carácter más
general como opción del modelo de medición, como a procesos y procedimien –
tos de trabajo, como planificación y realización de acciones de inspecciones in
loco, rutinas de conciliación de datos y uso de la tecnología de la información,
abarcando aún cuestiones más específicas relativas a los sistemas e instrumentos
de medición, como requisitos técnicos y funcionamiento de los equipos.
La auditoría realizada en Brasil destacó la iniciativa de desarrollo del
mencionado sistema informatizado para la fiscalización de la medición de la
producción, resaltando aún, la necesidad de la implementación de todas sus
funcionalidades a fin de que él alcance sus objetivos, como el chequeo y valida –
25 Auditoría de Rendimiento Coordinada sobre la Fiscalización de los Ingresos Públicos
ción automática de las informaciones declaradas por los operadores acerca de
los cuantitativos producidos.
La ANP aún emprende acciones de inspección in loco de los sistemas de
mediación, sea para autorización previa de uso o como rutina de verificación peri –
ódica, lo que también consiste en buena práctica de control. Sin embargo, fue cons –
tatada la necesidad de mejorar el proceso de planificación de esas fiscalizaciones,
así como su encaminamiento y tratamiento adecuado, sobre todo en casos en que
hayan sido encontradas no conformidades, de manera que se aumente su efecti –
vidad y, por consiguiente, la expectativa de control entre los agentes fiscalizados.
En Colombia, a su vez, la auditoría destacó que el control sobre la me –
dición de la producción de hidrocarburos utiliza recursos tecnológicos, tales
como la medición en tanques (estática) y la colecta manual de muestras que,
aunque aceptados por la industria, pueden ser mejorados con vistas a incre –
mentar la calidad y reducir el grado de errores, incerteza y vulnerabilidad de
ese tipo de medición. Además, la auditoría destacó la inexistencia de un sis –
tema informatizado, semejante al que está siendo desarrollado en Brasil, que
permita a la ANH chequear, de forma independiente, los datos contabilizados
y declarados periódicamente por los operadores de los campos. Para tanto, se
podrían aprovechar tecnologías y herramientas ya disponibles en los campos y
utilizados por los operadores como mecanismos internos de control, facilitan –
do su desarrollo e implementación.
Por otro lado, la auditoria también destacó como aspecto positivo que,
a la par de esas fragilidades apuntadas, el nivel de adherencia y respeto a las
normas y a los manuales técnicos existentes, tanto entre los operadores como
también parte de la propia Agencia, es alto. Otra buena práctica apuntada
fueron los sistemas de conciliación de datos utilizados por algunos operadores,
para cruzamiento y chequeo de informaciones. Sin embargo, como no hay
estandarización para instalación y uso de esos sistemas, se verifica en la práctica,
gran variación entre operadores en los rubros calidad y alcance. Además, tales
sistemas son de uso únicament e interno, no compartiendo informaciones con
el organismo estatal fiscalizador.
Ya la auditoría realizada en Perú destacó que la fiscalización de la medición
de la producción se da de forma permanente y pari passu , por medio de terceros
contratados por la Perupetro S.A. que actúan directamente en las instalaciones
productoras. Tales agentes siguen los procedimientos de fiscalización
establecidos por el organismo gubernamental y firman, juntamente con los
operadores, los informes diarios encaminados acerca de los cuantitativos y de la
calidad de la producción. En ese sentido, la auditoría verificó que esos fiscales, de
hecho, actúan en conformidad con las orientaciones expedidas por la Perupetro
S.A., lo que contribuye para la confiabilidad de todo el proceso. Además de esa
forma de actuación, la Perupetro S.A. ejecuta rutinas de inspección in loco de los
sistemas de medición, conforme planificación elaborada anualmente.
26 Principales Resultados de la Auditoría Coordinada
Sin embargo, la auditoria también constató retraso en la contratación de ter –
ceros que ejecutan los servicios de supervisión in loco de la medición de la produc –
ción, la cual no consideró el término del plazo de vigencia del contrato en curso y
resultó en la dispensa del proceso de selección pública por riesgo a la continuidad
de ese servicio. Además, la auditoría resaltó fallas puntuales en la calibración de
algunos equipos e instrumentos de medición de uno de los campos analizados.
De ese modo, en forma general, aunque los procesos de medición de la
producción de petróleo y gas natural en Brasil, en Colombia y en Perú posean
los requisitos necesarios para garantizar, con razonable grado de certeza, la
fidedignita y la integridad de los volúmenes producidos, los hallazgos de las
auditorías evidencian situaciones que pueden afectar, en variados grados, la
eficacia, la eficiencia y la efectividad del proceso de fiscalización de la medición
de la producción de hidrocarburos en los países analizados. Tales hallazgos
pueden comprometer la actuación del organismo gubernamental a cargo de
esa actividad, en razón, por ejemplo, de la limitación de recursos tecnológicos,
fallas o deficiencias en la planificación de acciones fiscalizadoras o, aún, de la
asimetría de informaciones entre los operadores que declaran los datos sobre
los cuantitativos producidos y las agencias que no poseen medios capaces de
obtener, eficientemente y de forma independiente, esas informaciones.
Las propuestas de encaminamiento apuntadas en los informes elaborados
en el ámbito de cada auditoría se basaron en sus respectivos hallazgos y tienen
como objetivo perfeccionar la capacidad de control de los organismos y agen –
cias estatales fiscalizadoras.
6.2 Cálculo y Pago de las Participaciones Gubernamentales
El control sobre el cálculo y el pago de las participaciones gubernamen –
tales, así como en el caso de la medición de la producción, también se procesa
de modo diferente en Brasil, Colombia y Perú.
Colombia posee un esquema remuneratorio más simple que los demás
países, teniendo en vista que se compone principalmente por royalties, calcu –
lados a partir de la aplicación de determinada alícuota sobre el valor bruto de
la producción. Una particularidad es que hay casos en que el pago se realiza en
especie. En tales circunstancias, un acuerdo firmado en 2013 con la Ecopetrol
S.A. (empresa productora colombiana) establece que cabe a la empresa vender
el producto y entregar el valor recaudado a la ANH.
En Brasil, a su vez, hay dos especies principales, en términos de mate –
rialidad, de participaciones gubernamentales: los royalties y la participación
especial. Los primeros también son calculados a partir de la aplicación de una
alícuota sobre el valor bruto de la producción de cada campo. Ya, la participa –
ción especial, que consiste en una compensación financiera extraordinaria de –
bida solamente por campos específicos, utiliza como base de cálculo el ingreso
27 Auditoría de Rendimiento Coordinada sobre la Fiscalización de los Ingresos Públicos
neto de la producción, envolviendo descuento de costos, conforme definido en
la legislación correspondiente.
En Perú, los royalties pueden ser calculados por cuatro métodos diferen –
tes, de libre elección de los operadores para aplicar durante toda la vigencia del
contrato. Uno de esos métodos utiliza el llamado “Factor R”, que se asemeja al
cálculo basado en el valor neto de la producción, resultante del descuento de
determinados costos de producción definidos en legislación específica.
Cuanto a la fiscalización de las participaciones gubernamentales, tanto
en Colombia como en Brasil, es de responsabilidad de los propios operado –
res el cálculo y el pago de los montantes debidos, cabiendo a los organismos
gubernamentales fiscalizadores su homologación, apurándose oportunamente,
eventuales diferencias. Diferentemente de Brasil y de Colombia, en Perú, el
cálculo de los montantes se realiza directamente por la Perupetro S.A., que
informa a los operadores a fin de que estos procedan a su pago.
Además de esto, conviene destacar que Colombia desarrolló un software
para fiscalizar el cálculo efectuado por los operadores de forma automática,
considerando cada contrato y campo. Tal hecho libera la ANH de dirigir sus
esfuerzos de trabajo para otro tipo de actividades.
Específicamente cuanto al pago de las participaciones gubernamentales,
en Brasil, este se realiza directamente en la cuenta única del Tesoro Nacio –
nal, no habiendo cualquier tránsito de valores por la ANP. A su vez, tanto en
Colombia como en Perú, son los propios organismos gubernamentales fiscali –
zadores quienes reciben esos depósitos y los transfieren, posteriormente, a los
respectivos organismos de hacienda.
En lo que concierne a la fiscalización del cálculo y del pago de las par –
ticipaciones gubernamentales, las auditorías realizadas por las EFS también
concluyeron que, de forma general, los procesos de fiscalización emprendidos
por los organismos gubernamentales poseen los presupuestos necesarios para
garantizar, con razonable grado de certeza, la fidedignita y la tempestividad de
los montantes calculados y recibidos por el Estado.
No obstante tal constatación, los hallazgos de auditoría verificados aler –
tan sobre potenciales fragilidades u oportunidades de mejoría de esa actividad,
refiriéndose a cuestiones institucionales, a los procesos y procedimientos de
trabajo, y aún, a los propios cálculos y valores involucrados.
En Brasil, las constataciones se relacionan a los procesos y procedimientos de
trabajo realizados por la ANP. En ese sentido, se comprobó que el control sobre
el cálculo de los montantes de la participación especial carece de mecanismos más
robustos de chequeo y confirmación de los datos y de las informaciones declaradas
por los operadores, lo que puede comprometer la calidad de la acción fiscalizadora
sobre las participaciones especiales. Eso es relevante sobre todo porque hay gran
asimetría de informaciones entre los operadores y el organismo fiscalizador acerca
de los costos incurridos, los cuales son descontados de la base de cálculo utilizada.
28 Principales Resultados de la Auditoría Coordinada
Además, considerando que la legislación brasilera establece que una par –
te de los royalties provenientes de la producción de hidrocarburos cabe a los
municipios afectados o involucrados en esas actividades, la auditoría verificó
que los criterios en vigor son vagos y permiten que las decisiones de la Agencia
guarden considerable grado de subjetividad acerca del encuadramiento o no de
esos municipios como beneficiarios. Se trata de una cuestión relevante, pues
ese encuadramiento determina el recibo o no de parte de los royalties .
Por otro lado, la auditoria constató positivamente que la ANP realiza
acciones periódicas de inspección in loco para verificar el mantenimiento de las
condiciones de encuadramiento de esos municipios beneficiarios.
Finalmente, también se destacó que está siendo desarrollado un sistema
informatizado con el objetivo de automatizar algunos procedimientos, como
verificación de cálculos, y optimizar el registro y el tratamiento de las diver –
sas informaciones involucradas. Actualmente esa rutina de trabajo se ejecuta
mediante el uso de planillas electrónicas, hecho que puede elevar el riesgo de
errores y de manipulación de datos.
La auditoría de Colombia destaco que no fueron encontrados errores de
cálculos en el cómputo de los royalties y de las demás participaciones guberna –
mentales. Además, aclaró que el proceso de fiscalización se encuentra en gran
parte sistematizado, no obstante, aún hay margen para errores humanos.
Además, desde el punto de vista institucional, se comprobó que la reciente
transferencia de competencia del MME para la ANH en lo que respecta a la
fiscalización sobre el cálculo y el pago de las participaciones gubernamentales, se
hizo sin que la Agencia estuviera plenamente preparada para ejecutar las nuevas
atribuciones, lo que puede comprometer la calidad de su actuación. Sin embargo,
la auditoría destacó que el equipo de la ANH viene emprendiendo esfuerzos
para perfeccionar sus procesos y mejorar la calidad de sus acciones fiscalizadoras.
En Perú, se destacó que el procedimiento de control para cálculo de los
montantes debidos en royalties que utilizan el método del “Factor R”, el cual
considera valores líquidos e involucra descuentos de costos incurridos por los
operadores, falla al posibilitar constantes reajustes, retrabajos y recalculos de
valores, facilitados por la complejidad inherente al control sobre los descuen –
tos. Tal hecho, compromete la tempestividad en el recibimiento, por parte del
Estado, de los valores correspondientes a esa participación gubernamental.
Otra cuestión verificada por la auditoría fueron algunas inconsistencias
en los valores transferidos por la Perupetro S.A., que recauda los pagos rea –
lizados por los operadores, al Tesoro Público. La razón para estas diferencias
son los descuentos destinados a compensar los gastos con la supervisión de
la medición de la producción por el propio organismo fiscalizador, situación
que no encuentra amparo en la legislación y demás normativos relacionados
a los royalties . En ese sentido, se destacó aún que una parte de la legislación
que reglamenta las participaciones gubernamentales en el país se muestra, en
29 Auditoría de Rendimiento Coordinada sobre la Fiscalización de los Ingresos Públicos
algunos puntos, ambigua y desactualizada, considerando que algunas normas
son anteriores a la creación de la Perupetro S.A.
De este modo, de forma general, aunque los procesos de fiscalización em –
prendidos por los organismos gubernamentales posean los presupuestos necesa –
rios para garantizar, con razonable grado de certeza, la fidedignita y la tempesti –
vidad de los montantes calculados y recibidos por el Estado, los hallazgos de las
auditorías evidencian situaciones que pueden comprometer, en varios grados, la
eficacia, la eficiencia y la efectividad del proceso de fiscalización del cálculo y del
pago de las participaciones gubernamentales oriundas de la producción de hidro –
carburos. Se verificó inclusive, que dependen de descuentos de costos, en los casos
de Brasil y de Perú, o aún, los desafíos para automatizar procedimientos por medio
de sistemas y herramientas informatizadas, como buscado por Brasil y Colombia.
Teniendo esto en vista, fueron elaboradas propuestas de encaminamiento
que buscan perfeccionar la gestión de ese proceso en los respectivos organis –
mos fiscalizadores.
6.3 Transparencia
La transparencia en la administración pública no presupone apenas que
los actos administrativos tengan la debida publicidad, sino también, y princi –
palmente, que las informaciones prestadas por el gestor público sean de fácil
intelección, en el sentido de que los interesados sean capaces de comprender
sus decisiones y, por consiguiente, ejercer su capacidad de control.
Específicamente en lo que concierne a la transparencia de datos e infor –
maciones relativos a la medición de la producción de petróleo y gas natural y
al cálculo y pago de las correspondientes participaciones gubernamentales, se
debe tener en cuenta, adicionalmente, que el tecnicismo inherente al asunto
vuelve esta cuestión más compleja aún.
Eso porque, conforme se puede deducir de las informaciones levantadas
por el estudio preliminar y por las auditorías realizadas, la materia es objeto
de una miríada de normativas y manuales técnicos que se complementan de
forma no siempre armoniosa o clara. Además, poseen alto grado de contenido
técnico y específico, lo que dificulta su entendimiento y comprensión por ter –
ceros ajenos a este contexto.
De ese modo, el principal desafío de los organismos fiscalizadores, te –
niendo en vista que son, generalmente los responsables por esa actividad, es
volver este proceso lo más transparente posible, de forma que posibilite su
replicabilidad por una tercera parte externa al proceso.
La principal cuestión levantada en las tres auditorías realizadas se re –
fiere al hecho de que las informaciones actualmente disponibles carecen de
una interface más amigable al usuario externo, es decir, las informaciones, de
manera general, están disponibles y son accesibles, pero la forma con que son
30 Principales Resultados de la Auditoría Coordinada
divulgadas no permite su plena utilización para fines de control. En otras pala –
bras, se nota el compromiso y el esfuerzo de darle publicidad y transparencia a
las informaciones, pero los usuarios interesados enfrentan algunas dificultades
para utilizarlas.
En este sentido, por ejemplo, se pueden citar planillas que presentan sola –
mente valores unitarios, sin cualquier referencia a fórmulas o memorias de cálcu –
lo; archivos en formato “pdf ”, agrupando e entrelazando para cubrir la secuencia
de etapas del ciclo de la producción y de las participaciones gubernamentales, lo
que, en la práctica, compromete la rastreabilidad total de las informaciones.
Conviene destacar también que Perú posee, desde 2012, la certificación
de “país cumplidor” en materia de transparencia en las áreas de industrias ex –
tractivas, de las cuales la industria del petróleo y del gas natural es parte, como
consecuencia de otorga concedida por la secretaría internacional de la Extractiv
Industries Transparency Iniative (EITI, en inglés). Para tanto, el país tuvo que
cumplir una serie de requisitos con vistas a dar transparencia a los ingresos
públicos oriundos de las empresas que actúan en las actividades extractivas,
incluyendo su distribución a los gobiernos regionales y locales, y universidades.
Los objetivos y beneficios, para el país, de participar de la EITI, son gene –
rar mayor grado de confianza y gobernabilidad, aumentar la transparencia de la
prestación de cuentas acerca de las participaciones gubernamentales recibidas
en consecuencia de la explotación y de la producción de petróleo y gas natural
en su territorio y, por consiguiente, mejorar las inversiones recibidas por el
sector, contribuyendo aún más para el desarrollo de esas actividades en el País.
La auditoría realizada en Brasil destacó que la ANP tiene disponible en
su sitio electrónico todos los manuales de procedimientos relativos a la fisca –
lización de las participaciones gubernamentales. Entonces, si por un lado esa
medida contribuye para racionalizar el entendimiento sobre esa actividad y la
legislación relacionada, por otro no cumple plenamente el criterio de hacer la
interface más amigable con el usuario interesado.
El equipo de Colombia destacó todavía que, debido al hecho de no ser
posible la replicabilidad de los cálculos referentes a las participaciones guberna –
mentales, hay casos en que terceros interesados tienen que recurrir a peticiones,
dirigidas a la ANH, al MinMinas o a la propia Contraloría , para la adquisición
de la información requerida, lo que a veces acaba por sobrecargar esas entidades.
De ese modo se concluye que los países toman medidas para difundir los
datos e informaciones relativas a la mediación de la producción de hidrocar –
buros y las correspondientes participaciones gubernamentales. Sin embargo,
aunque estén, en general, disponibles y accesibles, aún faltan mecanismos que
hagan más amigable el uso por los terceros interesados.
Como parte de los respectivos informes de auditoría, fueron elaboradas
propuestas de encaminamiento que refuerzan principalmente esa necesidad y
buscan el perfeccionamiento de la gestión pública.
31 Auditoría de Rendimiento Coordinada sobre la Fiscalización de los Ingresos Públicos
7
ANÁLISIS DE LA
EXPERIENCIA DE LA
AUDITORÍA COORDINADA
CONFORME YA RELATADO, la presente auditoría coordinada fue realizada en el ám –
bito del proyecto de cooperación entre la Olacefs y la GIZ para el desarrollo de
capacidades institucionales entre las EFS miembros de esta organización, en con –
formidad con las metas estratégicas establecidas para el período de 2011 – 2015.
Los objetivos de su realización trascienden los resultados provenientes
de la fiscalización en sí. En ese sentido y por tratarse de un proyecto piloto, se
considera importante exponer, del punto de vista de las EFS participantes, la
visión acerca de este trabajo, a partir de tres perspectivas:
a) perspectivas y principales resultados de la auditoría para los países;
b) perspectivas y principales resultados de la auditoría para las EFS y
c) opinión sobre la experiencia de la auditoría coordinada.
7.1 Perspectivas y principales resultados para los países
Uno de los resultados más apremiantes provenientes de la auditoría es la
generación y el suministro de información a los titulares de control externo y,
en último caso, a los propios ciudadanos, en relación a la calidad de la gestión
relativa al control de los ingresos públicos oriundos de las actividades de explo –
tación y producción de petróleo y gas natural en los respectivos países.
Tal hecho se vuelve aún más relevante teniendo en vista que se está evalu –
ando no solo la función fiscalizadora del Estado, sino también, aunque indirec –
tamente, si los recursos provenientes de esas actividades están siendo, de hecho,
adecuadamente pagados y fiscalizados por el Estado en conformidad con las
normas en vigor.
Otra cuestión relevante es la contribución para la mejoría de la gestión del
control, por los entes estatales, de la explotación y de la producción de hidrocar –
buros. De hecho, como resultado de esta auditoría, algunos auditados ya señalaron
en el sentido del perfeccionamiento de procesos y procedimientos, incluyendo
iniciativas para alteraciones normativas que pretendan el aumento de la eficacia,
de la eficiencia y de la efectividad de su función fiscalizadora sobre la medición de
la producción y sobre el cálculo y el pago de las participaciones gubernamentales.
Se puede destacar aún, el fortalecimiento de la relación con los gestores
gubernamentales involucrados, hecho que contribuye para legitimar la actu –
32 Análisis de la Experiencia de la Auditoría Coordinada
ación de los organismos de control externo en busca del perfeccionamiento
continuo de la administración pública.
Perú destaco que esta auditoría, particularmente, contribuye para fortale –
cer su condición de “país cumplidor” de los requisitos y estándares de transpa –
rencia establecidos por la Extractive Industries Transparency Iniciative (EITI),
certificación que le fue otorgada en 2012.
Además de esto, del punto de vista de Brasil, se verificó que el estudio re –
alizado preliminarmente a la planificación de auditoría apuntó algunos de los
procesos adoptados o en desarrollo por la ANP como buenas prácticas, hecho
que le otorga mayor confiabilidad a la gestión que viene siendo emprendida
por la Agencia. Esto es especialmente relevante si se considera el inicio de la
explotación de hidrocarburos en el polígono del pre-sal1, lo que añade aún más
a la relevancia de esa expertise adquirida.
Por fin, Colombia destacó que esta auditoría contribuyó para evidenciar,
ante la opinión pública, el papel de la Contraloría como referencia, en ámbito na –
cional, en lo que respecta a evaluación de políticas públicas relacionadas al sector.
7.2 Perspectivas y principales resultados para las EFS
Desde el punto de vista de las EFS, se puede afirmar, primeramente, que
uno de los resultados consiste en el conocimiento adquirido acerca de la fide –
dignita, de la integridad y de la transparencia del control sobre la medición de
la producción de hidrocarburos y del cálculo y pago de las participaciones gu –
bernamentales, tanto en su propio país como de una perspectiva comparada con
los demás, permitiendo el debate acerca de desafíos comunes y buenas prácticas.
Además de esto, a la par de las cuestiones relacionadas al tema, está el
beneficio de las relaciones y del intercambio de experiencias y conocimientos
entre los auditores de las EFS que participaron del proyecto, lo que, ciertamen –
te, contribuye para la gestión del conocimiento y el perfeccionamiento de las
técnicas de auditoría, sobre todo auditorías de rendimiento. Esto, por consi –
guiente, compite para el perfeccionamiento de la propia actuación de la EFS
como un todo en el ejercicio de su función como organismo de control externo
y para la consecución de su objetivo de contribuir para la mejoría de la gestión
y del desempeño de las diversas áreas de la administración pública.
La Contraloría de Colombia destaco que esta auditoría constituye el pri –
mer ejercicio exitoso al realizar una auditoría de rendimiento sobre el tema de
1 Conforme definición disponible en el sitio electrónico de la Petróleo Brasileiro S.A. (Petrobras), el término pre-sal se refiere a un conjunto de rocas localizadas en aguas ultra profundas de parte de la costa brasilera, con gran potencial para la generación y el acúmulo de gran volumen de petróleo de alta calidad y mayor valor de mercado. De ese modo, se convino denominar polígono del pre-sal al área geográfica que abriga tales campos petrolíferos, conforme definiciones traídas por la legislación brasilera. Debido a su gran potencial de explotación, las proyecciones apuntan un aumento significativo en el volumen de hidrocarburos producidos en Brasil cuando empiece la producción de esos campos.
33 Auditoría de Rendimiento Coordinada sobre la Fiscalización de los Ingresos Públicos
impacto económico tan significativo para el país y que afecta directamente las
rectas públicas recibidas por el Estado. Resaltó aún que hubo incluso manifes –
tación de interés por parte de los auditados para ser informados a respecto de
cómo los otros países están ejerciendo sus funciones.
Además de eso, los resultados positivos de la experiencia y los conocimien –
tos adquiridos sobre la práctica de auditorías de rendimiento despertaron el
interés de diferentes áreas de la EFS en replicarlo a otros temas. Por fin, resaltó
también que esta auditoría trajo una nueva perspectiva de trabajo para la Con –
traloría, en la cual trasciende lo local y lo puntual para buscar una visión más
amplia de análisis, hasta entonces más característica de organismos ejecutivos.
La Contraloría de Perú también destacó que esta auditoría permitió la
capacitación de un equipo en la práctica de auditorías de rendimiento y co –
ordinadas, más allá del conocimiento sobre el sector de industrias extractivas,
posibilitando que este conocimiento pueda ser replicado a otras áreas así como
favoreciendo el tratamiento integrado de asuntos de interés mutuo.
Referente al TCU, particularmente se destaca, además de la experiencia de
este trabajo en conjunto con otros países, la experiencia de coordinar la realiza –
ción de esta auditoría, especialmente durante el ejercicio de la Presidencia de la
Olacefs por este Tribunal. Además, esta auditoría permitió ampliar el intercam –
bio de informaciones y la relación con otras entidades fiscalizadoras superiores.
7.3 Opinión de las EFS sobre la experiencia de la auditoría coordinada
La auditoría coordinada consistió en un proyecto piloto de esa forma de
cooperación entre las EFS miembros de la Olacefs.
Primeramente, su realización posibilitó el abordaje de un tema relevante
en los respectivos ámbitos nacionales y que posee similitudes y cuestiones de
interés común con otros países, lo que permitió la construcción de una visión
más amplia y completa con respecto a los problemas enfrentados y de las dife –
rentes soluciones aplicadas en cada realidad.
Además, a pesar de que las auditorías individualmente desarrolladas por
cada EFS hayan sido llevadas a cabo de acuerdo con las peculiaridades de cada
país, el éxito de la presente auditoría coordinada mostró que es posible analizar el
tema a partir de puntos de intereses comunes y bajo perspectivas no restrictas a las
propias EFS, lo que, por consiguiente, posibilita a los organismos de control exter –
no extrapolar su tradicional línea de pensamiento y probar nuevos puntos de vista.
En ese sentido, se destacan los conocimientos adquiridos por los equipos
involucrados en el trabajo con respecto a los procesos de medición de la pro –
ducción de petróleo y gas natural y de las participaciones gubernamentales,
incluyendo las visitas técnicas emprendidas, colectiva o individualmente. En
particular, en lo que concierne a las visitas, la EFS de Perú mencionó que había
34 Análisis de la Experiencia de la Auditoría Coordinada
sido esta, la primera oportunidad en que un equipo de auditoría de la Contra –
loría realizó visitas de este tipo.
Vale destacar, adicionalmente, que el tema tratado fue elegido a partir de un
amplio diagnóstico realizado por el TCU, con el auxilio de consultoría externa. En
ese sentido, se evalúa que la realización del estudio previo haya sido fundamental
para la adecuada planificación de este trabajo, ya que las informaciones levantadas
sirvieron como subsidios y directrices para modelar los trabajos posteriores.
De la misma manera, a la par de los resultados estrictamente relacionados
al tema fiscalizado y teniendo en vista que esta auditoría se inserta en el ámbi –
to de proyecto para el desarrollo de capacidades institucionales entre las EFS
miembros de la Olacefs, se pueden destacar también sus contribuciones para la
consecución de ese objetivo.
La auditoría coordinada se mostró relevantes para el desarrollo, en las EFS
participantes, aunque en grados diferenciados, de capacidades relativas a las propias
prácticas de auditorías de rendimiento, hecho que contribuyó para su desarrollo
institucional y, por consiguiente, para su desempeño como entidad de control.
Tal cuestión fue especialmente mencionada por la Contraloría de Perú, que
resaltó las acciones preliminares llevadas a cabo por el TCU: el curso sobre audi –
toría de rendimiento, dictado en la modalidad a distancia, y el seminario de capa –
citación técnica realizado en Brasilia. El primero tuvo como objetivo presentar el
método de aplicación de la auditoría de rendimiento, trabajando conceptos bási –
cos, ciclos y etapas. El segundo, a su vez, en los términos ya relatados, trató espe –
cíficamente del estudio realizado sobre la explotación y la producción del petróleo
y gas natural y su marco institucional en países seleccionados de América Latina.
Además conviene destacar la importancia de la participación de las EFS de
Colombia y de Perú en el panel de referencia para la presentación y discusión con
el organismo auditado de los hallazgos de la auditoría realizada por el TCU, ya que
permitió que los equipos menos experimentados en la ejecución de auditorías de
rendimiento vivenciaran esa práctica. En ese sentido, la Contraloría de Perú declaró
que replicó su experiencia de forma exitosa en la conducción de su propia auditoría.
Cumple señalar, que la reunión técnica para la presentación y discusión de
los hallazgos de la auditoría coordinada, realizada en Bogotá, permitió que los
resultados alcanzados por cada trabajo pudieran ser efectivamente comparados
entre sí. Además, en su momento, se discutió acerca de los desafíos enfrentados
por cada equipo durante la realización de su trabajo, lo que contribuyó para la
construcción del aprendizaje que podrá ser aplicado en experiencias posteriores.
En suma, conforme enfatizado por la EFS de Perú, la realización de la pre –
sente auditoría coordinada permitió que la Contraloría aprendiera acerca de los
aspectos teóricos y prácticos de la realización de auditorías de rendimiento, te –
niendo en vista que tal EFS ejecuta, mayoritariamente, auditorías de conformidad.
Por fin, se resalta que la presente auditoría contó, inicialmente, con la mani –
festación de interés de ocho países, pero solo tres concretizaron este trabajo.
35 Auditoría de Rendimiento Coordinada sobre la Fiscalización de los Ingresos Públicos
8 PRÓXIMOS PASOS
A PARTIR DE LA REALIZACIÓN de esta auditoría coordinada y de sus resultados
exitosos, se presentan perspectivas para futuros trabajos.
Primeramente, se sugiere que el trabajo sea llevado a conocimiento de
otras instancias internacionales representativas de organismos superiores de
control externo, como la Intosai, a fin de incentivar el interés de otros países en
la realización de iniciativas semejantes.
Adicionalmente se propone la creación de una red de auditores, de dife –
rentes EFS, especializados y capacitados para la realización de auditorías de
rendimiento, con el objetivo de favorecer la realización de auditorías coordina –
das y la integración en torno de asuntos de interés común.
En lo que respecta a la sugestión de temas, los equipos manifestaron inte –
rés en la realización de auditoría coordinada en el área de explotación minera,
por ser esta de relevancia significativa para la economía de varios países de la
región y que presenta importantes desafíos para su efectiva fiscalización.
36 Conclusión
9 CONCLUSIÓN
LA AUDITORÍA COORDINADA con respecto al control ejercido sobre la medición
de la producción de petróleo y gas natural y sobre las participaciones guberna –
mentales provenientes de esa producción se insertó en un proyecto de coope –
ración entre la Olacefs y la GIZ que tiene como objetivo crear oportunidades
de desarrollo de las capacidades institucionales entre sus miembros.
Se trata de un proyecto piloto en el ámbito de la Olacefs y que se mostró
relevante para el cumplimiento de las metas estratégicas que buscan inducir la
ampliación y el perfeccionamiento del intercambio de informaciones estraté –
gicas con otras instituciones y la relación con actores externos.
En ese sentido, los resultados de esta auditoría, a la par de aquellos estric –
tamente relacionados al tema y a esta fiscalización, también se mostraron exi –
tosos para el desarrollo, en las EFS, de capacidades relativas a la propia práctica
de auditorías de rendimiento, las cuales contribuyen para su desarrollo institu –
cional y, por consiguiente, para su desempeño como entidad de control externo.
De ese modo, se entiende que se trata de una experiencia que podrá ser
replicada en otras áreas de interés, y no solo en el ámbito de la Olacefs, sino
también en conjunto con otros países externos a esta organización.
RESPONSABILIDAD POR EL CONTENIDO
Secretaria de Fiscalização de Desestatização e
Regulação de Energia e Comunicações
RESPONSABILIDAD EDITORIAL
Secretaria-Geral da Presidência
Secretaria de Comunicação
Núcleo de Criação e Editoração
PROYECTO GRÁFICO Y DIAGRAMACIÓN
Núcleo de Criação e Editoração
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Secretaria de Fiscalização de Desestatização e
Regulação de Energia e Comunicações
SAFS Qd 4 Lote 1 – Anexo II Sala 149
70042900 Brasília – DF
(61) 3316-5944
[email protected]
RECLAMOS, SUGERENCIAS Y ELOGIOS
Tel.: 0800 644 1500
[email protected]
Impresso pela Sesap/Segedam
MINISTROS
Augusto Nardes (Presidente)
Aroldo Cedraz de Oliveira (Vice-presidente)
Walton Alencar Rodrigues
Benjamin Zymler
Raimundo Carreiro
José Jorge
José Múcio Monteiro
Ana Arraes
Bruno Dantas
MINISTROS-SUBSTITUTOS
Augusto Sherman Cavalcanti
Marcos Bemquerer Costa
André Luís de Carvalho
Weder de Oliveira
MINISTÉRIO PÚBLICO JUNTO AO TCU
Paulo Soares Bugarin (Procurador-Geral)
Lucas Rocha Furtado (Subprocurador-geral)
Cristina Machado da Costa e Silva (Subprocuradora-geral)
Marinus Eduardo de Vries Marsico (Procurador)
Júlio Marcelo de Oliveira (Procurador)
Sérgio Ricardo Costa Caribé (Procurador)
Tribunal de Contasg da União
Ministros
Ubiratan Aguiar, Prgesidente , VicebPresidente
Marcos Vinicios Vilagça Valmir Campelo
Walton Alencar Rodrgigues Augusto NardesAroldo Cedraz
Raimundo Carreiro José Jorge
Auditores
Augusto Sherman Cavgalcanti Marcos Bemquerer Cogsta
Ministério PúblicoR
Lucas Rocha Furtadog, ProcuradorbGeral
Paulo Soares Bugarign, SubprocuradorbGergal
Maria Alzira Ferreigra, SubprocuradorabGgeral
Marinus Eduardo deg Vries Marsico, Procgurador
Cristina Machado dag Costa e Silva, Progcuradora Júlio Marcelo de Olgiveira, Procurador
Sérgio Ricardo Costga Caribé, Procuradogr Benjamin Zymler
André Luís de CarvgalhoWeder de Oliveira
República Federativga do Brasil
Responsabilidade EdiRtorial
SecretariabGeral deg Controle Externo
Secretaria de Macrogavaliação Governamgental
Adaptaçbo Final
SecretariabGeral dag Presidência Instituto Serzedellgo CorrêaCentro de Documentagção Editora do TCU
Capa
Endereço para ContatRo
TRIBUNAL DE CONTASg DA UNIÃO
Secretaria de Macrogavaliação Governamgental SAFS Quadra 4 Loteg 1
Edifício Anexo II Sgala 456 70.042b900 Brasíliga b DF
Fones (61) 3316 77g66/7285/5030 Fax (61) 3316 7536g
Impresso pela Sesagp/Segedam Pablo Frioli
Ouvidoria do TribuRnal de Contas da URnibo Fone 0800 644 1500
República Federativa do Brasil
Tribunal de Contas da União
INFORME FINAL
ENERGIA
MISIÓN
Control de la Administración Pública para
promover su perfeccionamiento
en beneficiode la sociedad.
VISIÓN
Ser una institución de excelencia en
el control y contribuir al perfeccionamiento
de la Administración Pública.
Nota: El texto extraído es sólo una aproximación del contenido del documento, puede contener caracteres especiales no legibles.