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08th Feb 2022

Artículo para AG – OLACEFS
“El Papel de las EFS en
relación con la Gobernanza
Pública”

El Plan Estratégico del TCU para el quinquenio 2011 -2015 prevé la necesidad
de realizar diversas acciones dirigidas a la mejoría de la gobernanza pública, un término
que conlleva una multiplicidad de significados, derivados de los diferentes contextos y
abordajes de análisis aplicables 1.
Considerando los diferentes enfoques de gobernanza para campos d e
aplicación específicos, se considera importante que haya modelos particulares para la
evaluación de la gobernanza dependien do de su objeto de análisis. Vale mencionar,
como ejemplo, que en el ejercicio del 2013, bajo la perspectiva de la gobernanza
corporativa, el TCU elaboró el Referencial Básico de Gobernanza Aplicable a Órganos y
Entidades de la Administración Pública Federal , con el objetivo de incentivar a los
agentes públicos a adoptar buenas prácticas de gobernanza corporativa y que sea guía
para las acciones del mismo TCU en la mejoría de su gobernanza in stitucional.
Además, en la búsqueda por el perfeccionamiento de las acciones de control
dirigidas a la mejoría del desemp eño de la Administración Pública, se elaboró, e n 2014,
el Referencial para Evaluación de Gobernanza en Políticas Públicas , en el que el foco
no está en el ámbito interno de las organizaciones estatales, sino en las formas de
intervención gubernamental para la atención a las demandas sociales. Del punto de vista
de las acciones de control, es importante mencionar que la evaluación de gober nanza
en políticas públicas está involucrada al contexto de las Auditorías Operacionales (o
Auditorías de Desempeño), y requiere que los auditores designados para dicha
evaluación hayan sido capacitados en ese tipo de auditoría.
Los referenciales citados s on documentos producidos internamente por el
TCU, de modo complementar io a un estudio internacional conducido en alianza con la
Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) . En este último caso,
se trata de un estudio sobre gobernanza en nivel nacional, con foco en la identificación
de buenas prácticas de gobernanza pública adoptadas por órganos centrales de los
gobiernos nacionales y Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS), en el ámbito de un
grupo compuesto por instituciones de 12 país es y de la Unión Europea, con énfasis en
las siguientes áreas temáticas: Presupuesto, Regulación, Centro de Gobierno y Control
Interno.
En ese contexto, vale una aclaración adicional acerca de la relación entre el
referencial interno elaborado por el TCU para la evaluación de la gobernanza en políticas
públicas y el cuadro analítico producido por el estudio con la OCDE. Esa coexistencia se
1Como ejemplo, la autora Rachel M. Gisselquist, en el paper titulado » Good Governance as a Concept »
(2012), señala que: «el término es utilizado de forma amplia con relación a una variedad de contextos y
abordajes específicos: por ejemplo, gobernanza corporativa, gobernanza participativa, gobernanza global,
gobern anza de tecnología de la información (TI), gobernanza ambiental, gobernanza local, gobernanza de
ONG y gobernanza sostenible». Hill y Hupe (2002), con una mirada semejante, sintetizan esa complejidad
conceptual en los siguientes términos: “By adding an adj ective, several authors particularly focus on a
specific sort of governance”.

justifica por el hecho de que, si por un lado el estudio con la OCDE presenta un recorte
bastante estratégico, dirigid o al perfeccionamiento de cuestiones transversales acerca
de los órganos centrales de gobierno (como es el caso del presupuesto público y de la
sosteni bilidad fiscal), por otro, el TCU también ha considerado relevante complementar
ese abordaje con una solu ción interna de carácter sectorial. De ese modo, las unidades
de control externo del Tribunal estarían instrumentalizadas para evaluar la gobernanza
en políticas públicas específicas, por ejemplo, en las áreas de salud, educación,
seguridad pública, entre otras. Por lo tanto, se trata de abordajes complementarios , que
alcanzan diferentes aspectos de la acción gubernamental con el mismo propósito:
perfeccionar la acción del Estado para la entrega de mejores resultados a la sociedad.
GOBERNANZA: UN ABORDAJE DE CONTROL
Las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS), debido a la limitación de
recursos disponibles para hacer el control, frente a la amplitud y complejidad crecientes
de la actuación gubernamental, deben ser capaces de elegir prioridades para el
cumplimiento d e sus mandatos, contemplando la mejor relación entre capacidades
institucionales, posición estratégica y efectividad.
Esa percepción conduce al reconocimiento de la importancia de la
selectividad en la definición de los trabajos a ser emprendidos y tiende a dirigir los
esfuerzos de fiscalización para las áreas de mayor riesgo en la acción estatal. Por
consiguiente, tienden a emerger como prioritarios los temas estructurantes, como lo
son la interacción de arreglos de gobernanza con el aparato burocrático y sus relaciones
con la sociedad civil y con las políticas públicas en curso.
En Brasil, el amplio rol de competencias constitucionales y legales del
Tribunal de Cuentas de la Unión, para ejercer el control externo sobre órganos y agentes
públicos de un Es tado extenso, potencializa el desafío de la selectividad de los trabajos
de fiscalización. En ese sentido, el abordaje sobre la gobernanza en políticas públicas
representa una actuación del TCU orientada a aspectos estructurantes que condicionan
la interve nción gubernamental; es decir, una actuación que considera la necesaria
capaci dad de priorizar una EFS ante sus crecientes desafíos.
Esa perspectiva de control aún conlleva la necesidad de superación de
desafíos inmediatos, entre los que se destaca la inex istencia de estándares que orienten
ese tipo de fiscalización, específicamente en lo que atañe a la gobernanza en políticas
públicas. En ese sentido, el referencial interno de evaluación de la gobernanza en
políticas públicas presenta un modelo de análisis basado en factores de gobernanza,
acompañado de cuestiones de evaluación que pueden orientar la realización de
seguimientos y auditorías. Ese modelo específico está conformado por ocho
componentes , conforme presenta la Figura 1.

Figura 1 – Componentes del Modelo del TCU para Evaluación de Gobernanza en Políticas
Públicas.

Fuente: TCU.

El foco de análisis, en este caso, no se concentra prioritariamente en el
desempeño de las políticas públicas de por sí, haya visto que se dirige a la calidad de los
factores estructurales que aumentan la probabilidad de alcance de los resultados
previstos, a la vez en que fomenta la creación de un mejor ambiente para el uso de los
recursos públicos.
Gobernanza
de
Políticas
Públicas
Institucionali –
zación
Planes y
Objetivos
Participación
Capacidad
Organizacional
y Recursos
Coordinación
y Coherencia
Monitoreo y
Evaluación
Gestión de
Riesgos y
Control
Interno
Accountability

Vale subrayar que, en ese contexto, también se debe considerar
presup uestos de éxito ese rumbo a los trabajos en las EFS, la capacidad técnica y la
adecuada formulación de la estructura interna de las instituciones de control, ya que los
análisis de gobernanza pública requieren una comprensión más profunda de las políticas
corrientes.
Finalmente, como gran parte de las políticas públicas tienen característica
intersectorial o transversal, y no se puede negar las múltiples interferencias mutuas aun
cuando sean en políticas inherentes a sectores específicos, el pleno ejercici o del control
externo sobre la acción estatal depende de un esfuerzo coordinado del tipo
multisectorial, igualmente.
Con respecto a esos dos aspectos, el TCU dio inicio a una reforma en su
estructura organizacional luego del 2013, con la creación de unidad es técnicas
dedicadas a áreas temáticas específicas de actuación gubernamental, lle vando a la
especialización de los trabajos de fiscalización. A la vez, han sido creadas instancias
internas de coordinación, agregando las unidades de fiscalización, intensi ficando su
interacción y elevando la eficacia en la distribución de equipos y esfuerzos de trabajo.
FORTALECIENDO LA GOBERNANZA PÚBLICA: ESTUDIO TCU -OCDE
Ese estudio se da a raíz del Acuerdo de Cooperación firmado el octubre del
2013 entre esta Corte de Cu entas y la Organización para la Cooperación y Desarrollo
Económico (OCDE), con el propósito más general de potencializar la contribución de las
EFS al fortalecimiento de l a buena gobernanza y de la sólid a gestión pública, por medio
de su trabajo de auditor ía y consejería.
Se destaca el alto nivel de adhesión de la comunidad internacional de EFS en
esa iniciativa. Además del Brasil, participan del estudio, hasta el 2016, un conjunto de
12 EFS, quienes son: Sudáfrica, Canadá, Chile, Sur Corea, Estados Unidos de América,
Francia, Holanda, India, México, Polonia y Portugal, así como el Tribunal de Cuentas de
la Unión Europea.
Esas EFS participarán de manera más activa, principalmente durante la
segunda fase del estudio, cuando serán recopiladas y evaluadas buena s prácticas de
gobernanza pública en sus respectivos países. Vale observar, en ese contexto, que el
estudio se compone por las siguientes fases a lo largo del período de 2013 al 2016:
• Fase 1 (Oct -13 a Jul -14) : Desarrollo de una Estructura Analítica sobre
gob ernanza pública, buenas prácticas y papel de las EFS.
• Fase 2 (Jul -14 a Jun -15) : Identificación de buenas prácticas y estudios de
caso, con base en la Estructura Analítica, tanto en el ámbito de las EFS como
del Poder Ejecutivo

• Fase 3 (Jun -15 a Ago -16) : Estudio de caso para el Brasil y discusión sobre
el papel del TCU en el fortalecimiento de la gobernanza pública
Actualmente, la Fase 1 del estudio ya ha sido concluida, y la Fase 2 iniciada.
El producto de la primera fase será ampliamente divulgado el noviembre del 2014,
incluso en las versiones en portugués y español, en eventos de lanzamiento a ser
realizado en el TCU. Acerca de su contenido, vale sintetizar que el producto titulado
Analytical Framework (Estructura Analítica), se centra en 4 grandes temas
estructurantes de la buena gobernanza: PRESUPUESTO, POLÍTICA DE REGULACIÓN,
CENTRO DE GOBIERNO Y CONTROL INTER NOS. La tabla adelante da ejemplos de algunos
aspectos relevantes que componen cada una de las áreas temáticas.

TEMAS DESTAQUES (Ejemplos)
PRESUPUESTO 10 Principios de la OCDE de Buena Gobernanza de Presupuesto
(versión 2014)
POLÍTICA DE
REGULACIÓN
12 Recomendaciones de la OCDE sobre Política de Regulación y
Gobernanza (versión 2012)
CENTRO DE
GOBIERNO
Estructura del Centro de Gobierno, Planificación Estratégica y
Coordinación de Políticas.
CONTROLES
INTERNOS
Abordaje de Riesgo: COSO (2013) y IIA (201 3).
Coordinación entre Control Interno y Control Externo.

Es r elevante recalcar que, en el ámbito de cada tema del estudio, siempre
se discute el papel respectivo de las EFS. En lo que atañe a la planificación estratégica
del gobierno, por ejemplo, el documento sugiere que le tocaría a las EFS evaluar la
claridad de responsabilidades y la división de tareas en instituciones del Centro de
Gobierno, así como evaluar los procesos existentes para la realización de esa
planificación.
En sentido general, por lo tanto, se busca identificar buenas prácticas de
gobernanza pública adoptadas por los gobiernos y, de forma paralela, las mejores
estrategias y métodos de actuación de las EFS con el propósito de contribuir también al
fortalecimiento de la buena gobernan za, comprendiendo la construcción de estados
nacionales más estratégicos, ágiles, abiertos y responsables por los resultados que
entregan a la sociedad.
Ese esfuerzo es esencial dirigido al aumento de la confianza pública interna
y externa en esos estados nacionales y sus respectivos gobiernos, por medio del
perfeccionamiento de la forma como los gestores aplican los recursos públicos para
formular sus pol íticas, ejecutar sus acciones y prestar servicios en pro de los ciudadanos

y de la sociedad, en un ambiente institucional fundamentado en principios como la
prevalencia del Estado de Derecho, la transparencia, la integridad y la
responsabilización.
Conform e destaca el estudio, el fortalecimiento de la gobernanza pública en
ese nivel requiere de los estados atender a un conjunto de requisitos, a saber: agilidad
estratégica , es decir, capacidad para identificar y enfrentar desafíos y riesgos internos y
extern os, con atención al largo plazo; robustez institucional , basada en estructuras y
redes que aseguren coherencia en términos de estrategia, políticas y propósitos;
apertura , con relación a la disposición para explicitar a los ciudadanos acciones y
decisiones , así como para promover la participación y una visión social compartida; y
procesos eficaces , que aseguren eficiencia y eficacia en la prestación de servicios
públicos.
EL PAPEL DE LAS EFS
El estudio conducido en alianza con la OCDE ha indicado algunos ca minos
acerca de la contribución de las EFS para la construcción de la buena gobernanza pública,
poniendo en relieve a dos aspectos fundamentales: primeramente, las EFS componen el
sistema de responsabilización estatal, cuidando de la gestión de los recurso s públicos y
contratos administrativos; además, las EFS tienen independencia y capacidad para
evaluar la acción de gobierno, informando a la sociedad civil la forma como las políticas
públicas son gestionadas e indicando evidencias del perfeccionamiento de la actuación
estatal.
En buena medida, la inserción de las EFS en el proceso de fortalecimiento de
la gobernanza pública ha requerido una reflexión sobre el posicionamiento estratégico
de esas instituciones, que permita el mejor empleo de los conocimiento s acumulados
por medio del continuo trabajo de auditoría en análisis que alcanzan diferentes niveles.
Así, además de la tradicional fiscalización ( oversight ), las sociedades han demandado
que las EFS provean más percepción ( insight ) y presciencia ( foresight ) a las entidades
fiscalizadas – con el propósito de perfeccionar su funcionamiento -, como también a los
Poderes Ejecutivo y Legislativo, en lo que atañe a la visión conjunta de gobierno.
Tocante a los posibles escopos de actuación, las EFS puede n orientar sus
trabajos a las áreas centrales detalladas en el estudio, con foco en presupuesto, centro
de gobierno, política de regulación y controles internos – siempre de manera coherente
con el propósito de actuar de forma selectiva, definiendo priorid ades que maximizan los
resultados a la sociedad.
Adicionalmente, para cada tema, abordajes distintos y complementarios son
posibles:
• Evaluación de procesos, sistemas y estructuras;

• Evaluación de actores o instituciones;
• Evaluación de políticas y pro gramas de gobierno.
Un aspecto a ser considerado, al respecto, es la aptitud de cada EFS por los
posibles ámbitos de trabajo, lo que, en general, dependerá de su capacidad institucional
y de su mandato constitucional y legal. Sin embargo, hay aspectos que se muestran
fundamentales al abordaje sobre gobernanza pública y que deben ser considerados de
forma general.
En primer lugar, se debe considerar la profundización del conocimiento
sobre las políticas públicas a ser fiscalizadas, así como el dominio adecua do de técnicas
de auditoría. En estados complejos, eso conlleva la especialización de los equipos en
áreas temáticas de la acción gubernamental y la profesionalización de los auditore s para
asegurar la calidad de lo s análisis y de los resultados. Además, s e necesita un esfuerzo
para el desarrollo de una visión integrada y sistémica acerca del funcionamie nto del
estado, considerando los factores de influencia mutua de programas diversos y la
necesidad de actuación coordinada de los varios órganos y entidades , en función de los
objetivos elegidos por los ciudadanos.
Adicionalmente, el propósito de contribuir a la mejoría de la gobernanza y
de la gestión pública requiere, por lo general, capacidad de diálogo y disposición genuina
para la cooperación con los ent es estatales. Las transformaciones necesarias en los
niveles más estratégicos de la acción de gobierno solo pueden ser alcanzadas por medio
de una consistente movilización de actores, incluso los poderes ejecutivo y legislativo,
además de otras institucion es sociales que puedan influenciar el proceso decisorio en
los estados nacionales.
Finalmente, al adoptar un abordaje innovador, cuyos requisitos se revelan
en las p rácticas de auditoría a cada nuevo trabajo, las EFS tienen mucho a gana r por
medio de la co operación mu tua. En ese sentido, las formas de interacción entre
instituciones de diferentes países, especialmente por medio de organismos
internacionales que congregan las EFS, representan una de las más relevantes fuentes
de aprendizaje institu cional, ca paces de proporcionar una evolución consistente y
segura para las instituciones de control de la Administración Pública.