04_EFS_Mexico1.pdf

08th Feb 2022

1

Tema Técnico 1: EFS y Buena Gobernanza
Auditoría Superior de la Federación – México

Una de las características más importantes de las sociedades abiertas es la
demanda social de contar con un aparato gubernamental que actúe de manera
racional en la práctica de sus atribuciones y que asuma la responsabilidad de las
consecuencias que pueda tener su gestión. Ambos elementos son inherentes al
concepto de gobernanza.

No podemos separar el desarrollo democrático de la exigencia creciente de la
sociedad re specto a asumir un rol cada vez más dinámico y crítico ante el cuerpo
de funcionarios a quienes delega una serie de responsabilidades para que
administren los recursos públicos en favor de la satisfacción de las necesidades
de la colectividad.

En países c omo los nuestros, que durante décadas presentaron rezagos
importantes en cuanto a la transparencia del ejercicio gubernamental y la
obligación de rendir cuentas, la implementación de mecanismos que aseguren un
uso racional de los recursos que pertenecen a la s ociedad es un fenómeno
reciente.

El alto nivel de concentración y centralización de la administración pública; los
procedimientos complejos y poco prácticos sujetos a discrecionalidad por parte de
la autoridad; la excesiva regulación; la carencia de u n mandato legal claro y
suficiente que norme las acciones gubernamentales; la falta de arraigo de una
cultura de rendición de cuentas; las prácticas contables o de registro patrimonial
omisas o inexistentes , y la carencia de criterios específicos para la a signación de
recursos presupuestales , entre otros factores, se vieron acompañados de
prácticas democráticas viciadas o inexistentes en la mayor parte de América
Latina.

Por ello, e l paso de mero súbdito a ciudadano activo ha sido resultado de un largo
pro ceso de lucha en contra de prácticas administrativa basada s en la anteposición
de los intereses personales y de grupo de los funcionarios a aquellos vinculados
con el bien común , lo que resultó en una inercia que sigue haciéndose presente en
la vida instit ucional, con altos costos asociados.

Si bien cada nación ha seguido una vía propia para alcanzar un mayor desarrollo
institucional y democrático, y cuenta con circunstancias y características
específicas, existe una serie de valores y principios, de aplic ación universal, que
deben ser tomados en cuenta para alcanzar un nivel superior en cuanto a la
calidad de la gestión pública a nivel local, subnacional y nacional, y que en su
conjunto definimos como gobernanza.

Más allá de pretender alcanzar una definic ión que abarque todas las variables que
puedan existir en cuanto a este concepto –corporativa, participativa, global, etc. -,

2

puede resultar de mayor utilidad ubicar, en líneas generales, qué es lo que permite
que un gobierno pueda, a través del diseño e im plementación de programas y
políticas públicas, suministrar los bienes y servicios que la población requiere, al
menor costo posible, con la mayor celeridad y el más sustancial impacto en cuanto
a la solución de problemas estructurales.

Si partimos del pr incipio de que uno de los elementos más importantes para
alcanzar una gestión gubernamental adecuada es la fiscalización superior,
tendremos que determinar, de la totalidad de los elementos que inciden o están
vinculados con el fenómeno de la gestión públi ca, cuál o cuáles son los enfoques
que debemos definir como prioritarios para que nuestras instituciones coadyuven
de manera efectiva al establecimiento de principios de gobernanza en nuestros
países.

Debemos tener en cuenta que la fiscalización de los programas gubernamentales
ayuda a mejorar el desempeño y la operación de los programas; establece
referencias para la modificación de leyes y normativas; contribuye a identificar
temas y tendencias que afectan los programas de gobierno , y proporciona
infor mación clave al público en general y a los medios de comunicación, para
conocer la manera en cómo los gobiernos utilizan los recursos públicos .

Se puede concebir a los entes públicos susceptibles de ser fiscalizados como
subsistemas vinculados a un sistem a global, que tiene que hacer frente a una
serie de demandas a través del uso de los insumos –financieros, materiales,
humanos – ciñéndose a un marco jurídico integrado por un conjunto de leyes y
reglamentos de observancia obligatoria y actuando en un espac io geográfico y un
tiempo específico s.

Una vez realizada su actuación se determinará si las respuestas o los resultados
de la acción del sistema (a) cumplieron de manera adecuada con las expectativas
de los actores, (b) presentaron deficiencias o limitaciones en cuanto a su
naturaleza, oportunidad o efectividad, o (c) resultaron inapropiados por no resolver
las demandas o problemas que deberían atender.

Así, u n ente público es un engranaje del aparato gubernamental que debe cumplir
con funciones e specíficas, para lo que se le dota de recursos presupuestales,
atribuciones legales y un marco temporal para que lleve a cabo sus acciones. Los
entes públicos no actúan de manera individual sino que están interrelacionados
entre sí; su actuación impacta a otros entes y a su vez, son afectados por el
desempeño de otros agentes. Esto hace que el análisis del gobierno sea
particularmente complejo.

Ahora bien, si la fiscalización superior busca mejorar la gestión pública a través de
la práctica de auditorías , ¿en dónde radica la esencia del acto gubernamental?
¿Hacia dónde debemos enfocar nuestros esfuerzos? ¿Cómo podemos elevar el
impacto de nuestras acciones en términos de alcanzar un mayor nivel de
gobernanza ?

3

Podríamos escoger, grosso modo , entre dos opcio nes: la fiscalización de las
acciones que llevan a cabo los entes auditados –para ver si dichos ac tos son
adecuad os y pertinentes – o llevar a cabo un análisis de su naturaleza,
funcionamiento y mecanismos para determinar si cuentan con la capacidad de
ofre cer, consistentemente, respuestas apropiadas y oportunas a las demandas del
entorno.

A este respecto, e l Tribunal de Cuentas de la Unión del Brasil propone un modelo
para la evaluación de la gobernanza en políticas públicas que abarca ocho
aspectos (institucionalización, planes y objetivos, participación, capacidad
organizacional y recursos, coordinación y coherencia, monitoreo y evaluación,
gestión de riesgos y control interno, y rendición de cuentas o accountability ).
Podemos ver que, a través de este modelo, el enfoque planteado se orienta a la
revisión de la s estructura s internas del ente auditado.

Esta propuesta resulta interesante, puesto que busca determinar si está en la
naturaleza del ente auditado el generar buenos resultados en función de su
arquitectura interna . Puede presentarse la posibilidad de que los resultados
alcanzados por una agencia gub ernamental hayan cumplido, casi por casualidad,
con los requisitos necesarios, pero basarse estrictamente en el análisis de est os
no garantiza que, necesariamente, procedan de estructuras y procedimientos
saneados y que consistentemente arrojen un saldo po sitivo .

En una dinámica insumo -producto, la fiscalización superior, como parte de la
rendición de cuentas, requiere, para darle integralidad a sus exámenes, de
información proveniente de los órganos internos de control, de las entidades de
fiscalización l ocales y de los auditores externos que dictaminan información
financiera de las entidades públicas.

Para asegurar la calidad de estos insumos, es necesario que sean congruentes y
confiables y que reflejen la aplicación de estándares profesionales reconoci dos y
las mejores prácticas existentes a nivel internacional en la materia
correspondiente .

Es claro , por lo tanto, que un enfoque sistémico de rendición de cuentas puede ser
un factor de gran importancia para aumentar la calidad de la administración
pública, optimizar el uso de recursos y contribuir al abatimiento de prácticas
perjudiciales para el interés general.

Desde la perspectiva de la Auditoría Superior de la Federación los elementos
centrales de la gobernanza, la transparencia y la rendición de cuentas, resulta n
inseparables el uno del otro. Si no existen las estructuras que obliguen a los entes
públicos a poder mostrar, de manera abierta y salvo las reservas de ley, la manera
como administra los recursos públicos, la posibilidad de que haya m anera de
hacerlos asumir sus responsabilidades respecto a los resultados obtenidos resulta
bastante remota.

4

La trasparencia, más allá de constituirse como la observancia de una serie de
normas que permiten que el público analice los proc esos seguidos y el destino que
se les da a su s recursos, forma parte de una cultura que busca, esencialmente,
disminuir la discrecionalidad de la autoridad para la toma de sus decisiones,
eliminar las áreas grises en que un procedimiento omiso o artificialmente
complicado a bre opciones para que la sociedad incurra en un riesgo moral
respecto a quienes manejan sus recursos y establecer una nueva relación entre
gobernantes y gobernados basada en la generación de confianza.

La rendición de cuentas, por su parte, implica que ex ista un compromiso del
servidor público de comportarse de acuerdo a un sistema de valores, de respetar
una política de integridad como norma de su comportamiento y que, de no actuar
de manera adecuada, se haga acreedor a sanciones que vayan desde lo
merame nte administrativo hasta las que impliquen un proceso penal, en función de
la gravedad del hecho y de la existencia de una conducta dolosa.

Las Entidades Fiscalizadoras Superiores pueden coadyuvar a alcanzar estos fines
a través del análisis de la actuación de un ente gubernamental haciendo uso de
una serie de herramientas que permiten al auditor hacer un diagnóstico adecuado
y objetivo de la situación en la que se halle el ente en términos del cumplimiento
de sus objetivos.

Adicionalmente a los ít ems mencionados por el Tribunal de Cuentas de la Unión
en su documento, y complementan do su alcance , podemos citar los siguientes:

(1) la contabilidad gubernamental,

(2) el Sistema de Evaluación del Desempeño,

(3) el Presupuesto Basado en Resultados,

(4) la implantación de un Sistema de Control al interior de los entes
gubernamentales y

(5) la existencia de mecanismos para la evaluación de la integridad de los
funcionarios públicos .

Podemos afirmar que la gobernanza tiene en estos elementos un sustento de la
mayor importancia; asimismo, forma parte de las atribuciones de una Entidad
Fiscalizadora Superior la revisión de su funcionamiento en el contexto de las
auditorías que conduce y que tienen por mandato .

En cuanto a la contabilidad gubernamental , esta repr esenta u no de los
elementos clave en materia de control , al reduc ir los riesgos de que los servidores
públicos cuenten con incentivos para ocultar información financiera, con fines
ajenos al ejercicio de sus funciones.

5

La información contable de la actividad gubernamental es un testimonio sobre
cómo la autoridad pública gestiona recursos para obtener productos y servicios.
En consecuencia, la contabilidad es el puente que comunica a la gestión interna
con el desarrollo d e los programas y las políticas públicas y permite realizar un
análisis que buscan determinar el impacto real ocasionado por las actividades
administrativas del sector público en el bienestar de la sociedad.

La aplicación de principios de contabilidad gubernamental uniforme a nivel
nacional, subnacional y local propici a las condiciones adecuadas para la correcta
decisión en términos de inversiones o de toma de riesgos en los asuntos y
procesos de carácter estraté gico, profesional y organizacional del aparato
gubernamental. Es indispensable que los entes auditados cuenten con información
financiera confiable y completa de su gestión , en aras de la transparencia y la
rendición de cuentas, y consecuentemente se adopt en acciones en beneficio de la
sociedad.

La falta de un sistema de contabilidad gubernamental adecuado e integral genera
escenarios donde existen incentivos para privilegiar la opacidad y la
discrecionalidad en el uso de los recursos públicos. Asimismo, e sta carencia ha
propiciado una desconexión entre los procesos de presupuesto, ejecución y
consolidación de la información financiera de los distintos niveles de gobierno.

Por otro lado, la calidad y la confiabilidad de los sistemas contables
gubernamental es no sólo son de trascendencia en tanto garantía del derecho de
acceso a la información del ciudadano, sino que, adicionalmente, crean
condiciones más efectivas para el desarrollo del ciclo presupuestal , al establecer
referencias para la asignación los re cursos públicos con base en cifras y datos
duros, como contrapeso a consideraciones de índole política y acciones de
cabildeo que, generalmente, intervienen en la conformación final de los
presupuestos públicos.

Los Sistemas de Evaluación del Desempeño so n consustanciales a una
administración pública comprometida con el cumplimiento de metas, siguiendo los
criterios básicos de la auditoría del desempeño: la economía, es decir, el costo
que tienen los procesos para satisfacer una serie de objetivos o metas; la
eficiencia, considerada ésta como la obtención de los mayores beneficios de los
recursos disponibles, y la eficacia, o capacidad de alcanzar, en tiempo y forma, los
objetivos previstos.

Las auditorías de desempeño (también llamadas auditoría de rendim iento,
auditorías operacionales) ofrecen una visión holística en cuanto a los objetivos de
los proyectos, su implementación y los resultados obtenidos; es como una
tomografía de planos profundos de la acción gubernamental, que nos permite
hacer un diagnóstico objetivo y sugerir correcciones precisas.

6

A través de la implementación de este tipo de sistemas, se puede contar con
elementos de prueba que permitan detectar si una política está bien diseñada, si
se está haciendo un uso adecuado de los recu rsos invertidos -en vistas de
magnificar sus rendimientos -, si se tienen adecuados mecanismos de medición y
evaluación, si existen suficientes controles a lo largo del proceso que permita n la
detección y corrección de desviaciones, si los resultados son al canzados, y si el
costo de los mismos es proporcional al beneficio que resulta de su
implementación.

Así, la información del desempeño que proporcionan los indicadores estratégicos y
de gestión, así como las evaluaciones realizadas, se debe aprovechar cab almente
para elevar la calidad de la política presupuestaria en el ejercicio del gasto. E l
presupuesto debiera orientarse por esta perspectiva y no sólo reflejar la
acumulación de presiones inerciales , intereses políticos de corto plazo o acciones
de cabil deo ( lobbying ) que se presen tan a lo largo del tiempo.

Por ello, de manera complementaria, una tendencia que debería de adoptarse en
favor de fortalecer la gobernanza es el Presupuesto Basado en Resultados . En
todo Plan se deben incluir indicadores estra tégicos diseñados por instituciones y
organismos reconocidos internacionalmente, y calculados periódicamente, con el
fin de examinar el grado de cumplimiento de l as metas estratégicas de una
entidad . El valor de esta inclusión radica en lograr un cambio de paradigma en la
administración pública, al pasar de un mero enfoque de procesos, a uno de
resultados.

Adicionalmente, los indicadores, en sus distintas variantes, presentan un valor
intrínseco al constituirse como la herramienta más objetiva para medir, con
precisión, el desempeño de un programa o política pública, y así poder ajustar, a
lo largo del proceso, los recursos y las estrategias con el fin de alcanzar, en
tiempo y forma, el cumplimiento de las metas propuestas.

Con ello, se pretende alcanzar u na mejor asignación los recursos, hacer de la
eficiencia y la eficacia factores centrales en el ejercicio gubernamental, promover
una cultura de la evaluación, facilitar acciones de benchmarking , y establecer una
mayor armonización en los distintos órdenes de gobierno.

La gestión gubernamental se debe dirigir de manera óptima a lograr los resultados
definidos en el proceso de planeación, programación y presupuestación, en los
términos del Estado de derecho. En este contexto resalta, aún más, la pertinencia
de la auditoría del desempeño como un instrumento central que puede aportar la
fiscalización superior al ciclo presupuestal y, a través de sus hallazgos y
recomendaciones, corregir desviaciones de manera oportuna, para acceder a los
resultados proyectados .

Los mecanismos de control interno , entendido como el proceso mediante el
cual una organización o una persona se aseguran de cumplir con sus objetivos, es
una condición necesaria para la rendición de cuentas.

7

Sin el diseño adecuado de sistemas de control en las entidades públicas, no se
podrán cumplir los objetivos sociales de los organismos del Estado. Es tarea de
las Entidades de Fiscalización Superior y los Órganos de Auditoría Interna evaluar
la pertinencia de los esquemas de control interno en operación, coordinadamente
con las instancias responsables de su implementación.

En el sector público el control interno se ha convertido en un aliado indispensable
de los gerentes públicos para atender clientelas diversas, mejorar los procesos
burocráti cos, y aminorar los riesgos que afectan los programas de gobierno.

En concreto, el control interno ha facilitado: ( i) la formulación de objetivos claros,
precisos, alcanzables, duraderos, sujetos a medición y verificación; ( ii) el uso de
instrumentos par a medir objetivamente el nivel de satisfacción de la ciudadanía
con productos y servicios públicos; ( iii) la implementación de controles para
agilizar procesos burocráticos, que permiten reducir costos y aumentar la calidad
de los productos y servicios; ( iv) mejorar la gestión de los riesgos que amenazan
el alcance de los objetivos, logrando integrar las tareas operacionales diarias a
estrategias de medio y largo plazo.

Así, la adopción de mejores prácticas en los sistemas de control interno han
logrado aumentar la capacidad gerencial para resolver problemas sociales en
forma efectiva y eficiente, agilizar los procesos burocráticos en armonía con las
normas aplicables, y aminorar los riesgos que amenazan el éxito de la gestión
pública.

La revisión al sis tema de control interno que lleven a cabo las Entidades
Fiscalizadoras Superiores se efectú a de conformidad con las normas de
fiscalización superior, y comprende , distintos conceptos: existencia y suficiencia de
los Sistemas de Control, que atiende las car acterísticas y capacidades de los
mecanismos con que se cuenta; e fectividad de los Sistemas de Control, que
consiste en el análisis de los procedimientos, políticas y registros implementados;
así como su operatividad y r esultados de la evaluación, consider ación de la suma
de efectos hallados para complementar los procedimientos de revisión.

Finalmente, un aspecto central para promover la gobernanza es la existencia de
normas y valores –como la integridad –, sobre las que se fundamentan las
políticas institu cionales, pues éstas son la base para el desarrollo de un clima
organizacional abierto a las críticas, transparente, en el que existan espacios para
discutir y solucionar conflictos, y en el que la administración lidere con el ejemplo.

La integridad abar ca las cualidades esenciales que debe tener todo servidor
público, a saber: incorruptibilidad, decencia, profesionalismo, honestidad,
sinceridad, neutralidad, confiabilidad, objetividad y respeto. La integridad no es un
valor cuya responsabilidad sea absol uta de los funcionarios públicos; existe una
corresponsabilidad de las instituciones donde éstos rinden sus servicios.

8

Son precisamente las organizaciones las encargadas de implementar medidas no
sólo correctivas, sino principalmente preventivas a fin de asegurar que su personal
no esté expuesto a tentaciones. Tanto las instituciones como su personal deben
anteponer el interés público al particular, asumiendo con ello sus
responsabilidades y mandato otorgado. Esto es particularmente crítico cuando
hablamos de los propios fiscalizadores, que deben contar con la autoridad moral
necesaria para que los resultados de su trabajo sean creíbles.

En este sentido , se debe señalar la importancia de una herramienta para la
autoevaluación de la integridad, desarrollada por la Entidad Fiscalizadora Superior
de los Países Bajos, y que se conoce como Into SAINT. Este instrumento facilita
que el propio personal de una Entidad Fiscalizadora Superior , guiado por
moderadores instruidos, identifique las vulnerabilidades a la int egridad en su
entidad y evalúe el nivel de madurez del Sistema de Controles de la Integridad
implementados, todo lo cual conlleva a la determinación de las brechas existentes,
y la definición de medidas para solventarlas y para promover la concientización
requerida.

Finalmente, en materia de gobernanza, es indispensable destacar la necesidad de
que los órganos fiscalizadores desarrolle n sus funciones con independencia y
autonomía, alejado de presiones e influencias externas; puedan emit ir libremente
sus informes de auditoría y se ganen un lugar destacado ante la opinión pública en
razón de su profesionalismo, honestidad y confianza.

El valor de la fiscalización superior radica en que su capacidad reconstructiva
busca superar los aspectos coyunturales o casuísticos de las situaciones que
observa, de tal modo que las medidas correctivas o preventivas que se
recomienden tengan un efecto permanente en la gestión del ente auditado y sirvan
efectivamente para fortalecerlo.

La confianza tiene como base element al el creer en la existencia de una
capacidad técnica determinada en el órgano auditor, así como una expectativa
razonable de que ni su acción ni sus hallazgos estarán supeditados a los intereses
del ente auditado. Es indispensable que la Entidad Fiscaliza dora Superior sea
extremadamente escrupulosa respecto a cualquier situación que pudiera ser
interpretada como un compromiso de su independencia o el uso de sus facultades
con fines políticos o para beneficios de grupo.