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08th Feb 2022

Artículo para AG – OLACEFS
“El Papel de las EFS en
relación con la Gobernanza
Pública”

El Plan Estratégico del Tribunal de Cuentas de la Unión (TCU ) de Brasil para
el quinquenio 2011 -2015 prevé la necesidad de realizar diversas acciones dirigidas a
mejorar los estándares de la gobernanza pública, término que conlleva una multiplicidad
de significados, derivados de los diferentes contextos y abordajes de análisis aplicables 1.
Considerando los diferentes enfoques de gobernanza para campos de
aplicación específicos — tal como gobernanza pública, gobernanza corporativa,
gobernanza participativa, gobernanza global, gobernanza de tecnología de la
información, gobernanza ambiental, gobernanza local y gobernanza sostenible — se
prevé necesario la aplicación de modelos particulares que permitan evaluar el nivel de
la gobernanza dependien do de su objeto de análisis. Cabe mencionar, como ejemplo,
que en el ejercicio del año 2013, bajo la perspectiva de la gobernanza corporativa, el
TCU elaboró el docu mento titulado “ Referencial Básico de Gobernanza Aplicable a
Órganos y Entidades de la Administración Pública Federal ”2, con el objetivo de
incentivar a los agentes públicos a adoptar buenas prácticas de gobernanza corporativa
y guiar las acciones del mism o TCU en la mejoría de su gobernanza institucional.
Además, en la búsqueda por el perfeccionamiento de las acciones de control
dirigidas a elevar el desemp eño de la Administración Pública, se elaboró, e n 2014, el
documento titulado “ Referencial para Evaluación de Gobernanza en Políticas
Públicas ”3, que en síntesis señala que el foco no está en el ámbito interno de las
organizaciones estatales, sino en las formas de intervención gubernamental para la
atención a las demandas sociales.
De sde e l punto de vista de las acciones de control, es importante mencionar
que la evaluación de la gobernanza en políticas públicas está circunscrita al contexto de
las Auditorías Operacionales (o Auditorías de Desempeño), las que por su especialidad
y contenido requiere n poner a disposición de los auditores designados las herramientas
necesarias para llevar a cabo correctamente una Auditoría Operacional. Los documentos
citados son producidos internamente por el TCU, de modo complementar io a un estudio
1Como ejemplo, la autora Rachel M. Gisselquist, en el paper titulado » Good Governance as a Concept »
(2012), señala que: «el término es utilizado de forma amplia con relación a una variedad de contextos y
abordajes específicos: por ejemplo, gobernanza corporativa, gobernanza participativa, gobernanza global,
gobernanza de tecnología de la información (T I), gobernanza ambiental, gobernanza local, gobernanza de
ONG y gobernanza sostenible». Hill y Hupe (2002), con una mirada semejante, sintetizan es ta complejidad
conceptual en los siguientes términos: “By adding an adjective, several authors particularly f ocus on a
specific sort of governance”. 2 Disponible (en español) en: http://portal2.tcu.gov.br/portal/pls/portal/docs/2666631.PDF
3 Disponible (en portugués) en:
http://www.tcu.gov.br/Consultas/Juris/Docs/judoc/PORTN/20140903/PRT2014 -230.doc

internacional sobre gobernanza conducido por el TCU en alianza con la Organización
para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE )4.
Este estudio sobre gobernanza a nivel nacional, se enfocó en la
identificación de buenas prácticas de gobernanza pública implementadas por órganos
centrales de los gobiernos nacionales y Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) . En
este estudio participó un grupo compuesto por instituciones de 12 países , ade más de la
Unión Europea, con énfasis en las siguientes áreas temáticas: Presupuesto, Regulación,
Centro de Gobierno y Control Interno.
En es te contexto, vale una aclaración adicional acerca de la relación entre el
documento interno elaborado por el TCU para la evaluación de la gobernanza en
políticas públicas y el cuadro analítico producido por el estudio con la OCDE 4. Es ta
relación se justifica por el hecho que, si por un lado el estudio con la OCDE presenta un
recorte bastante estratégico, dirigido al perfeccionamiento de cuestiones transversales
acerca de los órganos centrales de gobierno (como es el caso del presupuesto público y
de la sosteni bilidad fiscal), por otro, el TCU también ha consid erado relevante
complementar ese abordaje con una solución interna de carácter sectorial. De ese
modo, las unidades de control externo del Tribunal estarían instrumentalizadas para
evaluar la gobernanza en políticas públicas específicas, por ejemplo, en la s áreas de
salud, educación, seguridad pública, entre otras. Por lo tanto, se trata de abordajes
complementarios , que alcanzan diferentes aspectos de la acción gubernamental con el
mismo propósito: perfeccionar la acción del Estado para la entrega de mejor es
resultados a la sociedad.
GOBERNANZA: UN ABORDAJE DE CONTROL
Las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS), debido a la limitación de
recursos disponibles para hacer el control, frente a la amplitud y complejidad crecientes
de la actuación gubernamental, deben ser capaces de elegir prioridades para el
cumplimiento d e sus mandatos, contemplando la mejor relación entre capacidades
institucionales, posición estratégica y efectividad.
Es ta percepción conduce al reconocimiento de la importancia de la
selectividad en la definición de los trabajos a ser emprendidos y tiend e a dirigir los
esfuerzos de fiscalización para las áreas de mayor riesgo en la acción estatal. Por
consiguiente, tienden a emerger como prioritarios los temas estructurantes, como lo
son la interacción de arreglos de gobernanza con el aparato burocrático y sus relaciones
con la sociedad civil y con las políticas públicas en curso.
4 Los documen tos relacionados al est udio serán presentados en noviembre , en el TCU, por medio de un
evento de lanzamiento .

En Brasil, el amplio rol de competencias constitucion ales y legales del
Tribunal de Cuentas de la Unión, para ejercer el control externo sobre órganos y agentes
públicos de un Estado extenso, potencializa el desafío de la selectividad de los trabajos
de fiscalización. En es te sentido, el abordaje sobre la go bernanza en políticas públicas
representa una actuación del TCU orientada a aspectos estructurantes que condicionan
la intervención gubernamental; es decir, una actuación que considera la necesaria
capaci dad de priorizar una EFS ante sus crecientes desafío s.
Es ta perspectiva de control aún conlleva la necesidad de superación de
desafíos inmediatos, entre los que se destaca la inexistencia de estándares que orienten
ese tipo de fiscalización, específicamente en lo que atañe a la gobernanza en políticas
públi cas. En es te sentido, el referencial interno de evaluación de la gobernanza en
políticas públicas presenta un modelo de análisis basado en factores de gobernanza,
acompañado de cuestiones de evaluación que pueden orientar la realización de
seguimientos y a uditorías. Ese modelo específico está conformado por ocho
componentes , conforme presenta la Figura 1.

Figura 1 – Componentes del Modelo del TCU para Evaluación de Gobernanza en Políticas
Públicas.

Fuente: TCU.

El foco de análisis, en este caso, no se concentra prioritariamente en el
desempeño de las políticas públicas per se , sino que se dirige a la calidad de los factores
estructurales que aumentan la probabilidad de alcance de los resultados previstos, a la
ve z en que fomenta la creación de un mejor ambiente para el uso de los recursos
públicos.
Vale subrayar que, en ese contexto, también se debe considerar como
presupuestos para el éxito de los trabajos en las EFS, la capacidad técnica y la adecuada
formulació n de la estructura interna de las instituciones de control, ya que los análisis
Gobernanza
de
Políticas
Públicas
Institucionali –
zación
Planes y
Objetivos
Participación
Capacidad
Organizacional
y Recursos
Coordinación
y Coherencia
Monitoreo y
Evaluación
Gestión de
Riesgos y
Control
Interno
Accountability

de gobernanza pública requieren una comprensión más profunda de las políticas
corrientes.
Finalmente, como gran parte de las políticas públicas tienen característica
intersect orial o transversal, y no se puede negar las múltiples interrelaciones mutuas
aun cuando sean en políticas inherentes a sectores específicos, el pleno ejercicio del
control externo sobre la acción estatal depende de un esfuerzo coordinado del tipo
multisec torial, igualmente.
Con respecto a esos dos aspectos, el TCU dio inicio a una reforma en su
estructura organizacional luego del 2013, con la creación de unidades técnicas
dedicadas a áreas temáticas específicas de actuación gubernamental, lle vando a la
esp ecialización de los trabajos de fiscalización. A la vez, han sido creadas instancias
internas de coordinación, agregando las unidades de fiscalización, intensificando su
interacción y elevando la eficacia en la distribución de equipos y esfuerzos de trabaj o.
FORTALECIENDO LA GOBERNANZA PÚBLICA: ESTUDIO TCU -OCDE
Es te estudio tiene su origen en el Acuerdo de Cooperación firmado en
octubre del 2013 entre esta Corte de Cuentas y la Organización para la Cooperación y
Desarrollo Económico (OCDE), con el propósito más general de potencializar la
contribución de las EFS al fortalecimiento de l a buena gobernanza y de la sólid a gestión
pública, por medio de su trabajo de auditoría y consejería.
Se destaca el alto nivel de adhesión de la comunidad internacional de EFS en
es ta iniciativa. Además del Brasil, participan del estudio, hasta el 2016, un conjunto de
12 EFS, cuales son: Sudáfrica, Canadá, Chile, Sur Corea, Estados Unidos de América,
Francia, Holanda, India, México, Polonia y Portugal, así como el Tribunal de Cu entas de
la Unión Europea.
Es tas EFS participarán de manera más activa, principalmente durante la
segunda fase del estudio, cuando serán recopiladas y evaluadas buenas prácticas de
gobernanza pública en sus respectivos países. Vale observar, en ese context o, que el
estudio se compone por las siguientes fases a lo largo del período de 2013 al 2016:
• Fase 1 (Oct -13 a Jul -14) : Desarrollo de una Estructura Analítica sobre
gob ernanza pública, buenas prácticas y papel de las EFS.
• Fase 2 (Jul -14 a Jun -15) : Iden tificación de buenas prácticas y estudios de
caso, con base en la Estructura Analítica, tanto en el ámbito de las EFS como
del Poder Ejecutivo
• Fase 3 (Jun -15 a Ago -16) : Estudio de caso para el Brasil y discusión sobre
el papel del TCU en el fortalecimien to de la gobernanza pública

Actualmente, la Fase 1 del estudio ya ha sido concluida, y la Fase 2 iniciada.
El producto de la primera fase será ampliamente divulgado e n noviembre del 2014,
incluso en las versiones en portugués y español, en eventos de lanza miento a ser
realizado en el TCU.
Acerca de su contenido, vale sintetizar que el producto titulado Analytical
Framework (Estructura Analítica), se centra en 4 grandes temas estructurantes de la
buena gobernanza: PRESUPUESTO, POLÍTICA DE REGULACIÓN, CENTRO DE GOBIERNO Y
CONTROL INTERNOS. La tabla adelante da ejemplos de algunos aspectos relevantes que
componen cada una de l as áreas temáticas.

TEMAS DESTAQUES (Ejemplos)
PRESUPUESTO 10 Principios de la OCDE de Buena Gobernanza de Presupuesto
(versión 2014)
POLÍTICA DE
REGULACIÓN
12 Recomendaciones de la OCDE sobre Política de Regulación y
Gobernanza (versión 2012)
CENTRO DE
GOBIERNO
Estructura del Centro de Gobierno, Planificación Estratégica y
Coordinación de Políticas.
CONTROLES
INTERNOS
Abordaje de Riesgo: COSO (2013) y IIA (2013).
Coordinación entre Control Interno y Control Externo.

Es r elevante recalcar que, en el ámbito de cada tema del estudio, siempre
se discute el papel respectivo de las EFS. En lo que atañe a la planificación estratégica
del gobierno, por ejemplo, el documento sugiere que le tocaría a las EFS evaluar la
claridad de responsabilidades y la div isión de tareas en instituciones del Centro de
Gobierno, así como evaluar los procesos existentes para la realización de es ta
planificación.
En términos general es , por lo tanto, se busca identificar buenas prácticas de
gobernanza pública adoptadas por los gobiernos y, de forma paralela, las mejores
estrategias y métodos de actuación de las EFS con el propósito de contribuir también al
fortalecimiento de la buena go bernanza, comprendiendo la construcción de estados
nacionales más estratégicos, ágiles, abiertos y responsables por los resultados que
entregan a la sociedad.
Este esfuerzo está dirigido esencial mente a aument ar la confianza pública
interna y externa en es os estados nacionales y sus respectivos gobiernos, por medio del
perfeccionamiento de la forma como los gestores aplican los recursos públicos para
formular sus políticas, ejecutar sus acciones y prestar servicios en pro de los ciudadanos

y de la sociedad, en un ambiente institucional fundamentado en principios como la
prevalencia del Estado de Derecho, la transparencia, la integridad y la responsabilidad .
Conforme destaca el estudio, el fortalecimiento de la gobernanza pública en
ese nivel requiere de los estados atender a un conjunto de requisitos, a saber: agilidad
estratégica , es decir, capacidad para identificar y enfrentar desafíos y riesgos internos y
externos, con atención al largo plazo; robustez institucional , basada en estructuras y
redes que aseg uren coherencia en términos de estrategia, políticas y propósitos;
apertura , con relación a la disposición para explicitar a los ciudadanos acciones y
decisiones, así como para promover la participación y una visión social compartida; y
procesos eficaces , que aseguren eficiencia y eficacia en la prestación de servicios
públicos.
EL PAPEL DE LAS EFS
El estudio conducido en alianza con la OCDE ha indicado algunos caminos
acerca de la contribución de las EFS para la construcción de la buena gobernanza pública,
poniendo en relieve a dos aspectos fundamentales: primeramente, las EFS componen el
sistema de responsabilidad estatal, cuidando de la gestión de los recursos públicos y
contratos administrativos; además, las EFS tienen independencia y capacidad para
eval uar la acción de gobierno, informando a la sociedad civil la forma como las políticas
públicas son gestionadas e indicando evidencias del perfeccionamiento de la actuación
estatal.
En buena medida, la inserción de las EFS en el proceso de fortalecimiento d e
la gobernanza pública ha requerido una reflexión sobre el posicionamiento estratégico
de es tas instituciones, que permita el mejor empleo de los conocimientos acumulados
por medio del continuo trabajo de auditoría en análisis que alcanzan diferentes nive les.
Así, además de la tradicional fiscalización ( oversight ), las sociedades han demandado
que las EFS provean más percepción ( insight ) y previsión (foresight ) a las entidades
fiscalizadas – con el propósito de perfeccionar su funcionamiento –, como también a los
Poderes Ejecutivo y Legislativo, en lo que atañe a la visión conjunta de gobierno.
Tocante a los posibles alcances de actuación, las EFS pueden orientar sus
trabajos a las áreas centrales detalladas en el estudio, con foco en presupuesto, cen tro
de gobierno, política de regulación y controles internos – siempre de manera coherente
con el propósito de actuar de forma selectiva, definiendo prioridades que maximicen los
resultados a la sociedad.
Adicionalmente, para cada tema, es posible abordar lo desde perspectivas
distintas y complementarias, tales como :
• Evaluación de procesos, sistemas y estructuras;

• Evaluación de actores o instituciones;
• Evaluación de políticas y programas de gobierno.
Un aspecto a ser considerado, al respecto, es la ap titud de cada EFS por los
posibles ámbitos de trabajo, lo que, en general, dependerá de su capacidad institucional
y de su mandato constitucional y legal. Sin embargo, hay aspectos que se muestran
fundamentales al abordar el tema de la gobernanza pública y que deben ser
considerados de forma general.
En primer lugar, se debe considerar la profundización del conocimiento
sobre las políticas públicas a ser fiscalizadas, así como el dominio adecuado de técnicas
de auditoría. En estados complejos, eso conlleva la especialización de los equipos en
áreas temáticas de la acción gubernamental y la profesionalización de los auditore s para
asegurar la calidad de lo s análisis y de los resultados. Además, se necesita un esfuerzo
para el desarrollo de una visión integrada y sistémica acerca del funcionamie nto del
estado, considerando los factores de influencia mutua de programas diversos y la
necesidad de actuación coordinada de los varios órganos y entidades, en función de los
objetivos elegidos por los ciudadano s.
Adicionalmente, el propósito de contribuir en elevar los estándares de la
gobernanza y de la gestión pública requiere, por lo general, capacidad de diálogo y
disposición genuina para la cooperación con los entes estatales. Las transformaciones
necesaria s en los niveles más estratégicos de la acción de gobierno solo pueden ser
alcanzadas por medio de una consistente movilización de actores, incluso los poderes
ejecutivo y legislativo, además de otras instituciones sociales que puedan influenciar el
proces o decisorio en los estados nacionales.
Finalmente, al adoptar un abordaje innovador, cuyos requisitos se
manifiestan en las p rácticas de auditoría a cada nuevo trabajo, las EFS tienen mucho que
gana r por medio de la cooperación mu tua. En es te sentido, las formas de interacción
entre instituciones de diferentes países, especialmente por medio de organismos
internacionales que congregan las EFS, representan una de las más relevantes fuentes
de aprendizaje institu cional, capaces de proporcionar una evolución c onsistente y
segura para las instituciones de control de la Administración Pública.