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Declaración

11th Oct 2022

ORGANIZACIÓN LATINOAMERICANA Y DEL CARIBE DE
ENTIDADES FISCALIZADORAS SUPERIORES (OLACEFS)

XXXI Asamblea General Ordinaria

Tema Técnico 1: Fiscalización de la reducción del
riesgo de desastres frente a amenazas múltiples en
programas de pobreza, educación y salud.

P ONENCIA BASE

EFS Coordinadora: EFS Moderadora:
Auditoría Superior de la Federación
de Méxic o

Contraloría General de la República
de Cuba

Septiembre 2022

2

Contenido

1. Introducción ………………………….. ………………………….. ………………………….. ……………………… 3
2. Los desastres no son naturales ………………………….. ………………………….. ……………………… 4
3. Desastres en Am érica Latina y el Caribe ………………………….. ………………………….. ……….. 9
4. Desastres, pobreza, educación y salud en la región ………………………….. ……………….. 11
4.1 La pandemia por COVID -19 ………………………….. ………………………….. ………………………… 13
5. Las EFS y la fiscalización de la reducción del riesgo de desastres ………………………. 15
5.1 Auditoría Gubernamental ………………………….. ………………………….. ………………………….. .. 18
5.2 Experiencias de las EFS ………………………….. ………………………….. ………………………….. …… 21
5.3 Aprendizajes de las EFS durante la pandemia ………………………….. ………………………… 24
Conclusiones ………………………….. ………………………….. ………………………….. ………………………….. .. 28
Referencias ………………………….. ………………………….. ………………………….. ………………………….. …… 33

3

Tema Técnico 1: Fiscalización de la reducción del riesgo de
desastres frente a amenazas múltiples en programas de
pobreza, educación y salud

En julio y agosto de 2022 , la Auditoría Superior de la Federación de México, como
EFS coordinadora del Tema Técnico 1: Fiscalización de la reducción del riesgo de
desastres frente a amenazas múltiples en programas de pobreza, educación y
salud y la Contraloría General de la Repúbl ica de Cuba en su carácter de EFS
Moderadora, compartieron la “propuesta inicial” y el “documento guía” a la
Secretaría Ejecutiva de OLACEFS para su difusión y retroalimentación con las EFS
miembros plenos de la región.

Se recibieron las colaboraciones té cnicas de las EFS de Argentina, Brasil ,
Colombia , Costa Rica , Cuba , Ecuador , Honduras , Guatemala , Nicaragua , Perú y
Puerto Rico . Con base en los aportes brindados se reestructuró y amplió el
documento inicial y es el que se presenta en siguientes páginas , se agradece la
retroalimentación y la información brindada.

1. Introducción

La reducción del riesgo de desastres es una estrategia de desarrollo . L a
fiscalización superior de los recursos públicos ejecutados con ese objetivo son el
centro de la labor de las EFS.

Los asuntos de pobreza, salud y educación son ejemplo de la fragilidad y
vulnerabilidad de desarrollo de la región, su de satención da lugar a que una
amenaza natural se transforme en un desastre. El cambio climático, la pandemia
por COVID -19 y los efectos de la guerra en Ucrania son factores que recrudecen
dicha situación .

En este documento se presentan elementos que sustentan est os planteamientos,
así como un panorama de la condición institucional de la EFS frente a la
fiscalización del riesgo de desastres . E xplica además algunos de los aprendizajes
que dejó la pandemia sobre fiscalización de y en las emergencias .

Ca be considerar que si bien no son los únicos instrumentos internacionales en la
materia, los principios de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y del
Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015 -2030 son la
base sobre la cual se pr esenta una propuesta de acciones regionales desde la red
que nos provee la OLACEFS.

4

2. Los desastres no son naturales

El Informe sobre Desarrollo Humano 2021/2022 del Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD) señala que “en los últimos años ha aumentado
la frecuencia de los episodios en que se registran niveles históricos de
temperaturas, incendios y tormentas, que constituyen recordatorios inquietantes
de que la crisis climática sigue avanzando, junto con otros cambios a nivel
planetario provocados por el Antropoceno… Por primera vez en la historia de la
humanidad, las amenazas existenciales antropogénicas cobran más relevancia
que las de los peligros naturales”.

De esta forma, l os desastres no son naturales , sino consecuencia d e las decisiones
humanas , d e la falta de preparación de las personas en lo individual, de las
sociedades en lo general, así como de debilidad institucio nal y de gobernanza .
Es vital , por tanto, contar con la mejor y mayor preparación posible para enfrentar
la situación previa, durante el desastre, en la emergencia, y posteriores al
desastre.

Este reconocimiento conceptual se ha trabajado por décadas en las declaraciones
y discusiones mundiales y regionales que desde la década de 1990 hasta el año
2015 se han realizado para sentar las bases y promover la evolución conceptual
de la Reducción del Riesgo de Desastres. La Oficina de las Naciones Unidas para
Reducción de Riesgo de Desastres (UNDRR) es la instancia a cargo de estas
discusiones, la cual se creó en 1999 para suceder a la S ecretaría de la Década
Internacional para la Reducción de Desastres Naturales . A continuación, una
breve recapitulación:

• En el “Decenio Internacional para la Reducci ón de los Desastres Naturales
(1990 -1999)” se tuvo como objetivo el establecimiento de sistemas de alerta
temprana , las metas más destacables fueron la mitigación y la prevención a
mediano y largo plazo.

• En 1994 se instrumentó la “Estrategia y Plan de Acción de Yokohama para un
Mundo más Seguro ”, en el que se proporcionaron lineamientos guía para los
países en la elaboración de planes y estrategias para la reducción de
desastres . S e concluyó que era insufi ciente fortalecer la capacidad de
respuesta para actuar tras la ocurrencia del desastre. En ese año, desde el
ámbito regional, con la Declaración de Cartagena (Colombia) se hizo un
llamado a aceptar que los desastres eran un problema no resuelto del
desarr ollo, no eventos de la naturaleza, sino el resultado de la interacción
entre la naturaleza y la sociedad.

• Diez años después con la Declaración de Manizales (Colombia) con vistas al
establecimiento del Marco de Acción Hyogo (2005 -2015) se definió que la

5

ge stión del riesgo era una responsabilidad inherente e ineludible del Estado ,
Se señaron nuevos retos como las migraciones internacionales, y el
desplazamiento de poblaciones por conflictos armados , entre otros. Se
identificó la necesidad de que la gestión d el riesgo se vinculara de manera
más estrecha con otras agendas y sectores del desarrollo , y que se crearan
nuevas formas de gobernanza con responsabilidades claramente definidas .

• Con el Marco de Acción de Hyogo (MAH) 2005 -2015 se planteó como objetivo
la “Reducción considerable de las pérdidas ocasionadas por los desastres,
tanto en términos de vidas como de bienes sociales, económicos y
ambientales de comunidades y países” se identificó:

o La vulnerabilidad como condición asociada a procesos sociales.
o Factores de riesgo subyacentes relacionados con la gestión inadecuada
del medioambiente y los recursos naturales.
o Falta de planificación en el uso de la tierra y el crecimiento de ciudades.
o Se crearon las Plataformas Regionales para revisar la situación de la
Reducción del Riesgo de Desastres (vigentes hasta ahora) .1

• Tras su vigencia, e n la tercera Conferencia Mundial de las Naciones Unidas
celebrada en Sendai, Japón, se aprobó el Marco de Sendai para la Reducción
del Riesgo de Desastres 2015 -2030, cuyo objetivo es “la reducción sustancial
del riesgo de desastres y de las pérdidas ocasio nadas por ello s, tanto en vidas,
medios de subsistencia y salud como en bienes económicos, físicos, sociales,
culturales y ambientales de las personas, las empresas, las comunidades y los
países”

La Agenda 2030 refiere al Marco de Sendai como uno de los I nstrumentos de la
sección “Objetivos de Desarrollo Sostenible y metas”. En ese sentido, es
importante destacar que ambas agendas mundiales convergen en al menos 17
metas y 25 objetivos específicos que sustentan que la reducción del riesgo de
desastres es u na estrategia central de desarrollo.

1 Las Plataformas son Regionales y Globales , son un espacio para impulsar el ava nce en la
implementación del Marco de Sendai . Son espacios de debate y aprendizaje que potencian la
colaboración de grupos y sectores involucrados. En noviembre de 2021 se llevó a cabo en formato
virtual , la VII Plataforma Regional para la Reducción del Riesgo de Desastres (RRD) en las Américas
y el Caribe bajo el lema «Construyendo Economías Resilientes en las Américas y el Caribe ”. Esta
plataforma estuvo presidida por el Gobiern o de Jamaica y coorganizada junto con la Oficina de
las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres (UNDRR) , la Oficina Regional para
las Américas y el Caribe, y la Agencia Caribeña para la Gestión de Emergencias y Desastres
(CDEMA). La Plata forma Global para la Reducción del Riesgo de Desastres 2022 (GP2022) se llev ó
a cabo del 23 al 28 de mayo en Bali, Indonesia, con el tema «Del riesgo a la resiliencia: hacia el
desarrollo sostenible para todos en un mundo transformado por COVID -19».

6

Los esfuerzos por establecer una ruta pertinente y eficaz a partir de 1990 se han
centrado en comprender el riesgo y los procesos por los que cruza antes de
materializarse, pero como lo explica la UNDRR “son pocas las acciones orientadas
a atender los factores de fondo para reducir el riesgo existente (gestión
correctiva)” mucho menos las que, “evitan que el riesgo siga aumentando (gestión
prospectiva)”.

Son poco más de 30 años en los que la comunidad internacional ha buscado
comprender y diseñar los principales métodos que permitan reducir los
desastres, pero son apenas 17 en los que se ha buscado monitorear dichos
avances.

Más reciente aún, es la búsqueda de alinear las agendas globales 2, lo cual permite
“fomentar la relación sistémica que existe entre la reducción de los factores
subyacentes del riesgo y el desarrollo sostenible ”.

Así pues, es importante sensibilizar sobre la concepción de que los desastres no
son naturales, esa es una primera propuesta para la comunid ad de EFS de la
región transitar “d e una visión del desastre y riesgo que pone énfasis en las
amenazas naturales hacia un punto de vista en el que la sociedad contribuye de
forma sustancial a los niveles y la distribución del impacto lo cual signifi ca una
mayor complejidad en la comprensión del riesgo y en la integración de enfoques
y perspectivas (…) En la actualidad, el cambio climático socialmente inducido y las
nuevas amenazas o intensidades que puede implicar son la expresión más grave
del fen ómeno de lo socionatural ” UNDRR , 2021 p. 15 -17.

Con base en lo anterior, la definición de desastre de la GUID 5330 “O rientaciones
sobre la auditoría de la gestión de desastres ” de la Organización Internacional de
Entidades Fiscalizadoras Superiores ( INTOSAI ) converge al señala r que es la
“P erturbación grave del funcionamiento de una comunidad o una sociedad a
cualquier escala debid o a eventos peligrosos que interactúan con condiciones de
exposición, vulnerabilidad y capacidad, que conducen a uno o más de los
2 La Agenda 2030 especifica como principios y compromisos comunes el numeral 11 que señala:
“reafirmamos los resultados de todas las grandes conferencias y cumbres de las Naciones Unidas,
que han establecido una base sólida para el desarrollo sostenible y han a yudado a conformar la
nueva Agenda, en particular la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, la
Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible, la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, el
Programa de Acción de la Conferencia Internacio nal sobre la Población y el Desarrollo, la
Plataforma de Acción de Beijing y la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo
Sostenible. Reafirmamos también las actividades de seguimiento de esas conferencias, incluidos
los resultados de la Cuart a Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Países Menos
Adelantados, la Tercera Conferencia Internacional sobre los Pequeños Estados Insulares en
Desarrollo, la Segunda Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Países en Desarrollo Sin
Litoral y la Tercera Conferencia Mundial de las Naciones Unidas sobre la Reducción del Riesgo de
Desastres.”

7

siguientes: pérdidas e impactos humanos, materiales, económicos y ambientales.
El efecto del desastre puede ser inmediato y localizado, pero a menudo está muy
extendido y podría durar un largo per iodo de tiempo. El efecto puede poner a
prueba o exceder la capacidad de una comunidad o sociedad para hacer frente
utilizando sus propios recursos y, por lo tanto, puede requerir asistencia de
fuentes externas, que podrían incluir jurisdicciones vecinas, o aquellas a nivel
nacional o internacio nal ”.

La Reducción del Riesgo de Desastres (RRD) busca minimizar los daños
ocasionados por las amenazas naturales, tales como terremotos, sequías,
inundaciones y ciclones, mediante la priorización en la prevención. Los desastres
que se han denominado “naturales” son amenazas naturales, las cuales se
convierten en desastres por la falta de preparación de las personas y las
instituciones.

En la siguiente tabla se esbozan los objetivos y metas de cada instrumento, con la
finalidad de comprender los aspectos que en cada tiempo se ha dado mayor
relevancia.

Tabla 1. Breviario de m arcos de acción para la Reducción del Riesgo de Desastres

Objetivos Metas
• 1990 -1999. Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales
Establecimiento de sistemas de
alerta temprana , la difusión de
información y la capacitación de
diversos grupos de practicantes y
miembros de la sociedad civil.
• Evaluaciones nacionales exhaustivas de los riesgos de
origen natural y la vulnerabilidad.
• Planes de mitigación y prevención a mediano y largo
plazo, a nivel nacional o local, preparativos y campañas
de concientización comunitaria.
• Acceso a sistemas de alarma mundiales, regionales,
nacionales y locales, una amplia difusión a la p oblación
de los avisos de alerta.

• 1994. Estrategia y Plan de Acción de Yokohama para un Mundo más Seguro.
Proporcionar lineamientos guía
para los países en la elaboración
de planes y estrategias para la
reducción de desastres .
• Enfatizar la necesidad de la prevención, la mitigación y
los preparativos respecto de los desastres.
• Insuficiente fortalecer la capacidad de respuesta para
actuar tras la ocurrencia del desastre.
• Sensibilización para un mayor compromiso político a
favor de la prevención y mitigación de los desastres por
parte de los Estados miembro.
• 1994. Declaración de Cartagena, Colombia.
Aporte de la región a la Estrategia
de Yokohama
• Llamado a aceptar los desastres como un problema no
resuelto del desarrollo no eventos de la naturaleza, sino
el resultado de la interacción entre la naturaleza y la
sociedad.
• Enfoque predominante basado en la respuesta .

8

Objetivos Metas
• 2004. Declaración de Manizales, Colombia.
Aporte de la región al Marco de
Acción de Hyogo (MAH)
• Gestión del riesgo responsabilidad inherente e ineludible
del Estado .
• Reflejo de los avances en el conocimiento sobre el riesgo
y su causalidad en el nuevo marco con acciones
consecuentes.
• Nuevos retos: globalización económica, apertura
comercial, mi graciones internacionales , desplazamiento
de poblaciones debido a conflictos armados y
megaproyectos de infraestructura, entre otras.
• Necesidad de crear nuevas formas de gobernanza, con
responsabilidades claramente definidas en la
construcción y en la gest ión del riesgo.
• Gestión del riesgo vinculada de forma más estrecha con
otras agendas y sectores del desarrollo .

• 2005 -2015. Marco de Acción de Hyogo (MAH)
Reducción considerable de las
pérdidas ocasionadas por los
desastres, tanto en términos de
vidas como de bienes sociales,
económicos y ambientales de
comunidades y países
• Vulnerabilidad como condición asociada a procesos
sociales , exacerbada por estos.
• Factores de riesgo subyacentes , relacionados con la
gestión inadecuada del medioambiente y lo s recursos
naturales .
• Prácticas no adecuadas del desarrollo social y
económico.
• Falta de planificación en el uso de la tierra y el
crecimiento de las ciudades , y las condiciones
desfavorables de gobernanza.
• Creación de un instrumento de autoevaluación,
monitoreo y seguimiento alimentado por los propios
países.
• Plataformas Regionales para la Reducción del Riesgo
de Desastres.

2015 -2030. Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres
Prevenir la aparición de nuevos
riesgos de desastres y reducir los
existentes con medidas
integradas e inclusivas
(económica, estructural, jurídica,
social, sanitaria, cultural,
educativa, ambiental,
tecnológica, política e
institucional) que prevengan y
reduzcan el grado de exposición
a las amenaz as y la vulnerabilidad
a los desastres, aumenten la
preparación para la respuesta y la
recuperación, y refuercen la
resiliencia.

(Suscrito por 187 países).
• Reducir la mortalidad mundial causada por desastres
para 2030, y disminuir la tasa de mortalidad mundial
causada por desastres por cada 100 mil personas en el
decenio 2020 -2030, en comparación con el periodo
2005 y 2015.
• Disminuir el número de personas afectadas a nivel
mundial para 2030 y reducir el prome dio mundial por
cada 100 mil personas en el decenio 2020 -2030, en
contraposición a 2005 a 2015.
• Reducir las pérdidas económicas causadas
directamente por los desastres en relación con el PIB
mundial para 2030.
• Reducir los daños causados por los desastres e n las
infraestructuras vitales y la interrupción de los servicios
básicos: instalaciones de salud y educativas, y además
desarrollar su resiliencia para 2030.

9

Objetivos Metas
• Incrementar considerablemente el número de países
que cuentan con estrategias de reducción del ri esgo de
desastres a nivel nacional y local para 2020.
• Mejorar en gran medida la cooperación internacional
de los países en desarrollo mediante un apoyo
adecuado y sostenible que complemente las medidas
adoptadas a nivel nacional para la aplicación del Marc o
para 2030 .
• Incrementar considerablemente la disponibilidad de
los sistemas de alerta temprana sobre amenazas
múltiples y de la información y las evaluaciones sobre
el riesgo de desastres transmitidos a las personas, y el
acceso a ellos, para 2030.
Fuent e: Elaboración propia a partir de UNDRR (2021) pp. 21 -30.

3. Desastres en América Latina y el Caribe

En 2017 un estudio del Banco Mundial mostró que después de Asia y África,
América Latina y el Caribe es una de las regiones más expuestas a desastres.
Señaló que cuatro de cada 10 habitantes de la región estaban a un desastre de
caer en la pobreza , l os estra gos de los huracanes Irma y María en el Caribe
profundizaron esa condición de vulnerabilidad .3

De esta forma, junto con la pandemia y el cambio climático la incidencia sobre el
aumento de las vulnerabilidades y exposiciones al riesgo se recrudeció . Al
respecto, la UNDRR 4 señala que , en los últimos 20 años, 53 % de las pérdidas
económicas mundiales por desastres climáticos se produjo en América Latina y el
Caribe. 5
3 Javier E. Báez, Alan Fuchs y Carlos, Rodríguez -Castelán. 2017. ¿Desarrollo Económico Inestable?
Choques Agregados en América Latina y el Caribe. Washington, DC: Banco Mundial. Licencia:
Creative Commons Attribution CC BY 3.0 Disponible en
https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/28892/Final%20Report%20 –
%20Aggregate%20Shock s%20and%20Economic%20Progress_Spanish%28web%29.pdf citado
en Sección de noticias del Banco Mundial, Disponible en
https://www.bancomundial.org/es/news/f eature/2020/07/29/los -desastres -no -son -naturales 4 La UNDRR tiene como mandato “s ervir de centro de coordinación en materia de reducción de
los desastres en el marco del sistema de las Naciones Unidas, y asegurar las sinergias entre las
actividades de la ONU y las organizaciones regionales para la reducción de desastres y las
actividades en los ámbitos socioeconómico y humanitario. Lo anterior, mediante la aplicación,
seguimiento y la revisión del Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015 –
2030. ” 5 UNDRR, Informe de evaluación regional sobre el riesgo de desastres en América Latina y el
Caribe . Desafíos para la reducción del riesgo de desastres y avances en el cumplimiento de las
metas del Marco de Sendai en América Latina y el Caribe , p. 111. Ed. 2021. Disponible en

10

En la tabla siguiente, se muestran los eventos identificados de mayor intensidad
en los años de 1970 a 2021 .

Tabla 1. Desastres de alta ma gnitud en América Latina y el Caribe 1970 -2021

Año Desastre País
1970 Terremoto Perú
Huracán Fifí Honduras
1972 Terremoto Nicaragua
1976 Terremoto Guatemala
1979 Huracán David y Federico República Dominicana
1982 -1983 Fenómeno de El Niño Bolivia, Ecuador, Perú
1985 Terremoto México
Erupción del Nevado del Ruíz y
Iahar
Colombia
1986 Terremoto El Salvador
1987 Terremoto Ecuador
1988 Huracán Gilberto Guatemala, México, Nicaragua, República
Dominicana , Venezuela
Terremoto Bolivia
1991 Epidemia de cólera Perú
1997 Fenómeno de El Niño Bolivia, Colombia, Costa Rica, Ecuador,
Perú, Venezuela
1998 Huracán Mitch Costa Rica, El Salvador, Guatemala ,
Honduras, Nicaragua , República
Dominicana
1999 Terremoto Colombia
Inundaciones y desplazamientos Venezuela
2001 Terremoto El Salvador
2001, 2003 Inundaciones Argentina
2005 Tormenta tropical Stan Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala,
Honduras, México y Nicaragua
2007 Terremoto Perú
2007 -2008 Fenómeno de El Niño y La Niña Bolivia, Ecuador y Perú
2010 Terremoto República Dominicana
2012 Huracán Sandy Cuba, Puerto Rico, República Dominicana,
Venezuela
Terremoto Guatemala
2013 Inundaciones Argentina
2014 Incendios Chile
2016 Terremoto Ecuador
2017 Huracán Irma , Huracán María Cuba , Puerto Rico, República Dominicana
Terremoto México
2019 Incendios Brasil ( Selva Amazónica )
2020 Huracán Eta e Iota Belice, Colombia, Costa Rica, El Salvador,
Guatemala, Nicaragua, Panamá
Incendios Argentina, Bolivia, Paraguay
2021 Incendios México
Fuente: Elaboración propia con base en UNDRR (2021)

11

Como se puede observar, los principales fenómenos acaecidos son terremotos,
huracanes, incendios así como los denominados fenómenos El Niño y La Niña . Si
se revisa caso por caso tenemos situaciones como la s de Guatemala, México y
República Dominicana en un primer grupo con seis desastres de alta intensidad .
Haciendo un promedio en tre el periodo de 49 años, cada ocho años se tiene un
impacto de altas proporciones.

En un segundo grupo están Bolivia, Ecuador, El Salvador, Colombia, Costa Rica,
México, Nicaragua, Perú y Venezuela con un desastre menos, lo cual elevaría el
promedio d e 9 .8 años, lo cual si se mantuviera con esa periodicidad las
posibilidades de recuperación , rehabilitación y reconstrucción serían de mayor
alcance, sin embargo, el tiempo de ocurrencia entre cada desastre es cada vez
menor y no se presentan en forma aisl ada.

El caso de Guatemala refleja muy bien la situación de la subregión. T ras el
terremoto de Los Amates de 1976 , el Huracán Gilberto 12 años después impactó
al país, el Huracán Mitch 10 años después, luego pasaron siete años para la
llegada de la Tormenta Tropical Stand (2005) , otros siete más y nuevamente
ocurrió un terremoto en noviembre de 2012. Ocho años más tarde resintió el
impacto de Eta e Iota al mismo tiempo que la pandemia por COVID -19 mermaba
al país.

Est os desastres además de la pérdida de vidas dañan y destru yen la
infraestructura social y económica , fragiliza n la economía de manera directa y
ponen a prueba en cada caso, la fortaleza del entramado instit ucional para
planear, prevenir y/o responder ante la emergencia.

4. Desastres, pobreza, educación y salud en la región

En conj unción con los efectos del cambio climá tico, l os desastres ocurren en
cascada, se superpone, interactúan y se refuerzan mutuamente, son
multidimensionales. Pareciera que sus “trayectorias destructivas” tuviesen como
destino las regiones con mayor vulnerab ilidad . De ahí la necesidad de revisar las
condiciones de pobreza de la región como factor que incide en la circunstancia
de vulnerabilidad .

Un análisis de la CEPAL y GIZ de 2020 6 especifica que , “entre 1970 y 2019, la
región se vio afectada por 2,309 desastres que causaron poco más de medio
millón de muertes, los afectados fueron casi 300 millones y los daños fueron por
más de 437,000 millones de dólares”.

6 Omar Bello, Et. al., Planificación para la reducción del riesgo de desastres en el marco
de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, CEPAL y GIZ, 2020.

12

Omar Bello, Et. Al (2020) advirtió que ante un desastre “las personas que se
encuentran por debajo —o levemente por encima — de la línea de pobreza pueden
quedar atrapadas en círculos prolongados de desempleo y subempleo, baja
productividad y magros salarios, lo que las deja aún más expuestas ante futuros
fenómenos extremos.”

Señala igualmente que “la gestión del riesgo de desastres es una estrategia
integral cuyo objetivo final es minimizar el impacto y los efectos económicos y
sociales de los desastres por medio de la reducción de la vulnerabilidad de las
comunidades, al tiempo que se desarrollan capacidades de respuesta”.

De esta forma, a l revisar el Índice de Desarrollo Humano (IDH), que es el índice
compuesto que mide el resultado promedio en tres dimensiones básicas del
desarrollo humano: una vida larga y saludable, el conocimiento y un nivel de vida
decente (ingreso), observamos que en 2021: América Latina y el Caribe obtuvo
0.754 puntos frente a 0.962 de Suiza; 0.961 d e Noruega y 0.959 de Islandia que
ocupan los tres primeros lugares en el ranking de esta medición. El promedio de
los países de la OCDE es de 0.899. En 2019 había alcanzado 0.759 con la
pandemia por COVID -19 se generó este retroceso.

El Banco Mundial en 2017 había señalado que “La región de América Latina y el
Caribe presentaba notables avances en términos económicos y sociales durante
la última década … El crecimiento económico alcanzó una tasa promedio anual
de 3.2% entre el 2000 y el 2014, porcentaje marcadamente mayor que en
décadas an teriores ” esta condi ción había fa vorecido l a reducción de la pobreza y
la expansión de la clase media. La proporción de los 600 millones de habitantes
de la región se ha bía reducido a la mitad entre 2003 y 2012 .

Estos datos muestran la merma de capacidad para atender los problemas
derivados de los de sas tres para afrontar necesidades de re cuper ación y
mitigación, así como para cumplir con los compromisos de la Agenda 2030 de
Desarrollo Sostenible . Los extensión de la crisis es mayor frente a las condiciones
que se venían arrastrando previ o a la situación de pandemia.

13

4.1 La pande m ia por COVID -19

El 11 de marzo de 2020, con base en los niveles de propagación de la enfermedad
por SARS -Cov -2 y su gravedad, la Organización Mundial de la Salud (OMS)
caracterizó la situación como una pandemia 7.

En esos meses, incluso ahora, difícilmente podría dimensionarse la gravedad de
la crisis económica, sanitaria y social que generaría y con ello la dificultad para
lo grar los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de la Agenda 2030 y las
agendas concurrentes como el Acuerdo de París sobre el Cambio Climático, la
Agenda de Acción de Addis Abeba sobre Financiamiento para el Desarrollo, la
Nueva Agenda Urbana, el Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de
Desastres 2015 -2030 8, entre otras.

Figura 1. Declaratoria de Pandemia, OMS
Fuente: Organización Mundial de la Salud, cuenta de Twitter .

La pandemia por COVID -19, derivada de una cepa de coronavirus SARS -CoV -2,
reveló la naturaleza compleja del riesgo, y el componente antrópico entre las
causas que provocaron la expansión mundial del contagio y sus efectos.

El Reporte Regional de Evaluación del Riesgo de Desastre en América Latina y el
Caribe (RAR) de la Oficina de las Naciones Unidas para Redu cción de Riesgo de
Desastres (UNDRR) indica que los efectos de la crisis sanitaria y económica a partir
de la pandemia por COVID -19 reflejan un futuro incierto en el que se pronostican
7 Cfr . Sitio oficial de la Organización Mundial de la Salud, disponible en :
8 El Marco de Sendai se adoptó en la tercera Conferencia Mundial de las Naciones Unidas
celebrada en Sendai (Japón) el 18 de marzo de 2015.

14

efectos adversos sobre los niveles de empleo, pobreza, desigualdad y
cr ecimiento económico de los países, sumado a los desastres impulsados por el
efecto del cambio climático y el desplazamiento de personas en la región.

La CEPAL (2021) explica que con la pérdida del empleo y con ello la reducción
de los ingresos la poblaci ón con menores ingresos resultó más afectada.
• La tasa de pobreza extrema “habría alcanzado el 13.8 % y la de pobreza
llegaría a 32.1 %.
• En comparación con las cifras de 2020, el número de personas en situación
de pobreza extrema pasaría de 81 a 86 millone s.

La pandemia igualmente marcó un hito en materia de educación. En 2020 la tasa
de desempleo de las personas jóvenes era dos veces más alta que la de las
personas adultas y llegaba al 23 % . P or otra parte, con datos de 2019, la población
joven que no estudia ni realiza actividades remuneradas alcanzó el 21.2 %.

La virtualidad de las clases y la suspensión de las actividades presenciales en
todos los niveles educativos provocó con el cierre de las escuelas el incremento
del riesgo de violencia física o psicológica grave, factores de estrés y ansiedad,
además de situaciones de negligencia sobre la población infantil.

Las estimaciones de CEPAL indican que 3.1 millones de jóvenes, niñas y niños
podrían abandonar la educación en la región como consecuencia de la
pandemia, y que más de 300,000 niñas, niños y adoles centes se podrían
incrementar la s filas de trabajo infantil . Asimismo, se prevé un aumento de la
doble carga de malnutrición (desnutrición y sobrepeso) en la infancia, así como
efectos negativos en la salud mental.

A mediados de mayo de 2020 se calculaba que más de 1,200 millones de
estudiantes de todos los niveles educativos en el mundo ya no tenían clases
presenciales. Una séptima parte correspondía a estudiantes de América Latina y
el Caribe .

Esto significó una grave inte rrupción de su trayectoria educativa, quedaron a
merced de las circunstancias de su entorno para reinsertarse en la modalidad a
distancia y en las condiciones estructurales de pobreza y vulnerabilidad que ya
exist ían antes de la pandemia, generando nuevamente una brecha de
aprendizaje con la consecuente agudización de las desigualdades .

Pero aún más el abando no escolar se convirtió un desafío sin precedente, UNICEF
estimó que, ante un cierre de casi medio año se perderían entre 0.6 y 0.9 años de
escolaridad.

15

En lo que respecta a la salud, se requiere un redimensionamiento para lograr la
atención universal, qu e salgan de la nueva saturación de los servicios a raíz de
otras necesidades.

La CEPAL señala que , los sistemas de salud ”son catalizadores del efecto de las
políticas de salud y de la salud en el desarrollo . La salud es la parte más
importante para el de sarrollo de las capacidades humanas, por lo que es
prioritario que las personas ejerzan su derecho a la salud en igualdad de
condiciones que sean capaces de responder a un escenario donde surgen cada
vez más desastres y nuevas crisis” 9.

Con base en lo anterior, es importante mencionar que, al hacer el análisis sobre
las condiciones de pobreza, salud y educación con enfoque en la población en
situación de discapacidad, estado migratorio, origen indígena, y otras
vulnerabilidades las estadísticas muestran situaciones más crudas. En términos
generales, se trata del tipo retos de políticas públicas a las cuales se requiere
auditar y aportar valor.

5. Las EFS y la fiscalización de la reducción del riesgo de
desastres

La magnitud de la pandemia obligó a las instituciones estatales a redireccionar
esfuerzos, for talecer capacidades, reinventar estrategias. Las Entidades
Fiscalizadoras Superiores (EFS) no fueron la excepción.

Por ello , alta prio ridad revi sar la con dición en la que las EFS pueden contribuir en
esta época en la que se requiere de la suma de esfuerzos ante la condición
permane nte de crisis y emerg encias.

Los resultados de las auditorías son un aporte eminentemente técnico a la
gobernanza. Este alcance técnico e las EFS se sustenta en la Declaración de Lima
y la ISSAI 100 al establecer que “la auditoría del sector público es un proceso
sistemático en el que de manera objetiva se obtiene y se evalúa la evidencia para
determinar si la información o las condiciones están de acuerdo con los criterios
establecidos . Las EFS p roporciona n a los órganos legislativos y de supervisión, a
lo s encargados de la gobernanza y al público en general, información y
evaluaciones independientes y objetivas concernientes a la administración y al
desempeño de las políticas, programas u operaciones gubernamentales” 10
9 CEPAL 2022, p. 155 10 [La Fiscalización Superior] no representa una finalidad en sí misma, sino una parte
imprescind ible de un mecanismo regulador que debe señalar, oportunamente, las desviaciones
normativas y las infracciones de los principios de legalidad, rentabilidad, utilidad y racionalidad
de las operaciones financieras, de tal modo que puedan adoptarse las medida s correctivas
convenientes en cada caso, determinarse la responsabilidad del órgano culpable, exigirse la

16

De esta forma, la s EFS audita n al sector público dentro de un arreglo
constitucional específico . E n virtud de su mandato , se le garantiza suficiente
independencia para llevar a cabo sus deberes. 11

En el ámbito mundial, cabe recordar que la Organización de Naciones Unidas
(ONU) y la O rganización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores
(INTOSAI )12 durante el XXII INCOSAI realizado en Abu Dabi en el 2016 las EFS
declararon “Contribuir de forma significativa en materia de auditorías
independientes a la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible” . Igualmente, en
el 24° Simposio realizado en junio de 2017 13 acordaron monitorear los avances
en el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible ( ODS ) y retomar las
mejores prácticas en materia de fiscalización para vigilar las acciones
emprendidas para lograr los ODS.

En la materia que nos ocupa, la meta b del ODS 11 14 especificó “ De aquí a 2020,
aumentar considerablemente el número de ciudades y asenta mientos humanos
que adoptan e implementan políticas y planes integrados para promover la
inclusión, el uso eficiente de los recursos, la mitigación del cambio climático así
como su adaptación y la resiliencia ante los desastres, desarrollar y poner en
prác tica, en consonancia con el Marco de Send ai para la Reducción del Riesgo de
Desastres 2015 -2030, la gestión integral de los riesgos de desastre a todos los
niveles ”

indemnización correspondiente o adoptarse las determinaciones que impidan o, dificulten, la
repetición de tales infracciones en el futuro. Véase . INT OSAI P1 (antes ISSAI 1): “Declaración de
Lima sobre las Líneas Básicas de la Fiscalización”. Disponible en https://www.issai.org/wp –
content/uploads /2019/08/INTOSAI -P-1-La -Declaraci%C3%B3n -de -Lima.pdf 11 La ISSAI 100 :1 indica que “Las normas y directrices profesionales son esenciales para la
credibilidad, calidad y profesionalismo de la fiscalización del sector público. Las Normas
Internacionales de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (ISSAI, por sus siglas en inglé s),
desarrolladas por la INTOSAI tienen por objetivo promover una auditoría independiente y eficaz
por parte de las EFS. Véase también numeral 13, p. 9. Disponible en https://www.issai.org/wp –
content/uploads/2019/08/ISSAI -100 -Principios -Fundamentales -de -Auditor%C3%ADa -del –
Sector -P%C3%BAblico.pdf 12 La INTOSAI es una organización autónoma, independiente, profesiona l y apolítica, creada como
una institución permanente para promover el apoyo mutuo a las EFS; fortalecer el intercambio de
ideas, conocimientos y experiencias; actuar como portavoz, reconocido globalmente de las EFS
dentro de la comunidad internacional; el aborar normas para la auditoría del sector público;
fomentar la buena gobernanza; y apoyar el desarrollo de capacidades, la cooperación y una
continua mejora del rendimiento de las EFS”. Para mayor referencia véase Estatutos de la INTOSAI,
Artículo 1, sept iembre 2019, Viena, Austria. Disponible en
. 13 INTOSAI y Organización de Naciones Unidas (ONU), 24° Simposio ONU -INTOSAI. 3 de mayo al
2 de junio de 2017, Viena, Austria. Disponible en
. 14 ODS 11. Lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros,
resilientes y sostenibles .

17

Es decir, en la agenda internacional la fiscalización a la RRD es un tema que
también atie nde el cumplimiento de la Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible. En
coherencia con el ODS 16 15 se tiene un compromiso concreto sobre el aporte de
la rendición de cuentas y la lucha contra la corrupción para la buena gobernanza.

Asimismo, conviene señalar q ue la UNDRR (2021) reconoce como prioridad
“c onsolidar los avances en la gobernanza del riesgo de desastres : l a integración
y potenciación de los organismos de fiscalizadores superiores de control en el
seguimiento de los cambios y reformas de los sistemas de gestión del riesgo, así
como la transparencia en los presupuestos y en la rendición de cuentas ”. (p. 101)

Siguiendo estas definiciones se proponen las siguientes preguntas para
incentivar la reflexión en las EFS, ante cualquier ejercicio de recursos públicos por
evento peligroso por auditar:
• ¿Q ué faltó en la política pública para evitar la perturbación grave del
funcionamiento de una comunidad/sociedad?
• ¿Qué faltó en las políticas públicas para evitar la interacción adversa de las
condiciones de expos ición, vulnerabilidad y capacidad?
• ¿Qué muestran los hallazgos de auditoría para evitar que se exced a la
capacidad de una comunidad o sociedad para hacer frente la condición de
riesgo de desastres ?
• ¿Qué muestran los hallazgos de auditoría para que sean exitosas las
coordinaciones jurisdicciones locales, nacional es o internacional es a la hora
de planificar l a atención a l a reducción del riesgo de desastres ?

A la luz del Marco de Sendai sobre la Reducción de Riesgo de Desastres 2015 –
2030, instrumento vigente internacional, e s importante considerar, que la
intención es “enfocar la atención en la reducción del riesgo de desastres a partir
de la gestión correctiva, prospectiva y compensatoria del riesgo (…) subraya el
enfoque preventivo centrado en las personas y enfatiza la importancia del
esfuerzo mancomunado de los actores de la sociedad. ”

De ahí que las EFS podrían considerar las siguientes preguntas sobre l os
resultados de auditoría a las políticas de reducción de riesgo de desastr es :
• ¿Enfocan en la reducción de la mortalidad, el número de personas afectadas,
y los daños y pérdidas causados por los desastres?
• Con la participación de las EFS ¿ha incrementado y mejorado el número de
países con estrategias de reducción del riesgo de de sastres nacionales y
locales ?
15 ODS 16. Promover sociedades pacíficas e inclusivas para el desarrollo sostenible, facilitar el
acceso a la justicia para todos y construir a todos los niveles instituciones eficaces e inclusivas que
rindan cuentas.

18

• ¿Las auditorías han corroborado la disponibilidad de sistemas de alerta
temprana para amenazas múltiples ?
• La labor de las EFS ¿ha aportado mayor eficiencia de la cooperación
internacional en la atención a desastres ?
• La auditoría a los ODS ¿ha incluido l a revisión a temas asociados con la
reducción del riesgo de desastres?

5.1 Audi toría Gubernamental

El Marco para Pronunciamientos Profesionales de la INTOSAI (IFPP) desarrolla y
aprueba las normas mediante el debido proceso antes de que se presenten a la
máxima autoridad para su respaldo: el Congreso de la INTOSAI (INCOSAI por sus
siglas en inglés).

El propósito del IFPP es mejorar la credibilidad de los pronunciamientos
profesionales de INTOSAI. Es el marco autorizado para la auditoría del sector
público para mejorar la calidad técnica. Se integra como sigue:
• Principios de la INTOSAI (INTOSAI -P),
• No rmas Internacionales de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (ISSAI) ,
• Orientaciones de la INTOSAI (GUID) y
• Pronunciamientos sobre la Competencia (COMP).

En el caso de la auditoría a los recursos públicos destinados a la gestión de
desastres, la GUID 53 30 es la que marca la pauta para la auditoría pública.

Es importante resaltar que, t ras seguir el debido proceso , esta GUID se alineó a la
ISSAI 100 Principios Fundamentales de Auditoría del Sector Público . S istematizó y
eliminó la serie 5500 de las Norm as internacionales de Entidades Fiscalizadoras
Superiores (ISSAI) de INTOSAI sobre las directrices y mejores prácticas relevantes
para la fiscalización de la Gestión de Riesgos de Desastres.

La GUID 5330 “Orientaciones sobre la Auditoría de la Gestión de Desastres”, es
una guía de referencia global para la formulación de recomendaciones respecto
al buen uso de los fondos públicos y la inversión en programas o acciones que
prevengan los desastres y mitiguen los daños ocasionados por los mismos.

Propone las etapas del Ciclo de la Gestión del Riesgo de Desastres como sigue:

A. Actividades previas al desastre

Son medidas preventivas y preparatorias.

19

• Mitigación y prevención: se refiere a la evaluación de riesgos, prevención,
cartografía de los peligr os, evaluación de la vulnerabilidad, mitigación
estructural y no estructural.
• Preparación: se refiere a la planificación de la contingencia, alerta, temprana,
evacuación, consolidación de preparativos para próximos desastres.

B. Durante la ocurrencia del desastre

Se trata de medidas preventivas y preparatorias .
• Actividades de recuperación y socorro: son los esfuerzos individuales para
rescatar a víctimas y recuperación de propiedades, administración de
primeros auxilios, garantía de suministros.

C. Actividades de emergencia

• Respuesta nacional e internacional a emergencias. Búsqueda y rescate,
seguridad, alimentos, agua, alojamiento, ropa, medicamentos, tratamiento de
traumas.

D. Actividades posteriores al desastre

• Rehabilitación: se trata de la restauración de servicios y funciones básicas.
• Reconstrucción: es la reanudación total de los servicios además de las
medidas preventivas.

Figura 3. Ciclo de Gestión del Riesgo de Desastres 16

Fuente: Tomado de la GUID 5330, p. 10.

16 Cfr. Intro ducción a la serie 5500 de ISSAI y a la INTOSAI GOV 9250, p.9. Además, ISSAI 5510
“Fiscalización de la reducción del riesgo de desastres” p. 7. Para su mejor comprensión, se
sugiere que la lectura de las etapas sea en sentido similar a las manecillas de re loj.

20

En cada una, se espera la intervención de las EFS para la revisión del marco
jurídico y reglamentario, planes de emergencia, evaluación de riesgos y
plataformas de información adecuados a la materia.

Al respecto, la GUID 5330:3 establece “Las Entidades Fiscalizadoras Superiores
(EFS) desempeñan un papel importante para garantizar la rendición de cuentas y
la transparencia en las modalidades de gestión de los desastres (cuando se ponen
en marcha actividades previas al des astre, cuando se produce un desastre y
durante las actividades posteriores al desastre). Pueden encargarse, asimismo, de
la sensibilización sobre estas cuestiones (especialmente la reducción de riesgos)
la evaluación de la rentabilidad de las medidas de re ducción de riesgos y la
auditoría de la ayuda posterior a los desastres y las labores de rehabilitación y
reconstrucción en un contexto en el que, a menudo puede ocurrir que los
controles ex ante no funcionen, no se hayan establecido procedimientos
operati vos estándar y los mecanismos institucionales sean débiles.”

El alcance y los objetivos de la fiscalización, así como el método en que se planea
y ejecuta depende del mandato de la EFS y del marco normativo en que opera.

21

5.2 Experiencias de las EFS

Los desastres pueden reducirse mediante el desarrollo de estrategias de
construcción de conocimientos y socialización de la información que permitan el
acceso a ésta, informando y motivando a la población a asumir una cultura de
resiliencia y prevención ant e los desastres.

Un modo de hacerlo es recopilando los hallazgos de auditorías realizadas a
eventos anteriores y convertirlas en memoria histórica que permita el
planteamiento de escenarios de riesgo sustentados en las evidencias de sucesos
anteriores. Enseguida , se hace una lista de enunciados obtenidos de auditorías
realizadas por las EFS de Argentina 17, Chile 18, Cuba 19, El Salvador 20, México 21 y
Perú 22 integrantes del GTFD que podrán revisarse en forma completa en la “Guía
sobre la Fiscalización a la Gestión Integral del Riesgo de Desastres: una
contribución a la implementación de los objetivos de desarrollo sostenible”
(OLACEFS, 2022).

Cabe aclarar que la enumeración de los hallazgos 23 se ha generalizado con la
finalidad de destacar los procesos de atención que se proponen , varias de ellas
podrían ubicarse en cualquier etapa del Ciclo de Gestión de Desastres.

17 Auditoría General de la Nación de la República Argentina, 2019. Disponible en
. 18 Informe Consolidado No. 219 de 2012. Objetivos: verificación de la labor preventiva e n materia
de emergencias desarrollada por la Oficina Nacional de Emergencias (ONEMI). Así como,
corroborar el nivel de preparación ante un desastre de los demás agentes como los municipios,
gobernaciones, intendencias y demás integrantes del Sistema Nacion al de Protección Civil.
Además, Informe Final No. 696 de 2017 Resultados de la auditoría realizada al Plan Nacional de
Protección Civil de la Oficina de Emergencia (ONEMI) para verificar la implementación y
funcionamiento del Sistema Nacional de Protección Civil, entre el 1 de enero de 2015 y el 30 de
abril de 2017. 19 Contraloría General de la República de Cuba y el Sistema Nacional de Auditoría, acciones de
prevención y control en la etapa de recuperación tras el paso de diversos huracanes en 2013,
2014 y 2017. 20 Examen especial a la Dirección General de Protección Ci vil y entidades relacionadas con la
gestión de prevención y mitigación de riesgo por desastres, correspondiente al periodo del 01
de junio de 2014 al 30 de junio de 2016. 21 Informes de Auditoría de la Cuenta Pública 2017 “Censo y Padrón de Beneficiarios de los Daños
Provocados por los Sismos” y “Donativos para el Apoyo a la Reconstrucción o Rehabilitación” . 22 2017. Ejecución de recursos transferidos en el marco de las actividades vinculadas con el
Fenómeno El Niño y la ADS N°008 -2015 -CENEPRED Servicio de impresiones diversas y,
«Adquisición de Módulos Temporales de Vivienda para la asistencia frente a emergencias y
desastres, su armado y entrega a las familias damnificadas por el Niño Costero” .
23 GUID 5330:27

22

1. La percepción del riesgo es bajo.
2. Fa lta de coincidencia entre las campañas de prevención de la autoridad
nacional con los planes de emergencia comunal, provincial y regional . No
se t uvo el mismo enfoque ni la forma de abordar la prevención . No fueron
acordes a los grupos de interés y tipos de catástrofes ni al nivel geográfico.
3. Ausencia de reglamentación o normatividad.
4. Instrumentos operativos y de regula ción de la gestión interna de la entidad,
sin indicadores para medir y evaluar un evento o emergencia, no se tuvo
conocimiento de cómo se enfr entaron a ellos durante su ocurrencia.
5. Plataformas de información desactualizadas o inconsistentes con otros
registros nacionales , incluso inexistentes .
6. Irregularidades en el manejo y otorgamiento de recursos durante las
etapas de emergencia y reconstrucción .
7. Ubicación de hospitales en zonas de inundación .
8. Poca coordinación entre todas las autoridades involucradas en cada una
de las etapas de la gestión del desastre y con la sociedad civil.
9. Fallas en los censos de vivienda y padrones de beneficiarios.
10. Evaluación socioeconómica de las personas damnificadas que no siempre
se establecen o aseguran las contrapartidas en el proceso de recepción y
entrega de recursos materiales;
11. Redenciones heterogéneas . R equisitos mínimos no cumplidos .
12. Errores en la confección de documentos que generan demoras en la
entrega de recursos a las personas beneficiarias.
13. Atrasos y falta de resguardo de los equipos adquiridos .
14. Faltas de inventarios, en algunos casos, la existencia de elementos de
emergencias de la instancia responsable era menor al stock crítico definido
por la normatividad aplicable.
15. Falta de elaboración de planes regionales de gestión de riesgo de
desastres y falta de acciones de coordinación con los gobiernos regionales.
16. Condiciones físicas de los locales sin la debida protección de los materiales
y d el efectiv o a entregar .
17. Emisión de declaratorias de alerta sin información técnic a y científic a.
18. Sin confección d el archivo de los informes técnicos según la amenaza del
fenómeno natural.
19. No se utilizaron investigaciones sociales y antropológicas en las
comunidades con riesgos potenciales o inmediatos de sufrir desastres para
sugerir o recomendar acciones para prevenir el riesgo en ese tipo de
núcleos poblacionales.
20. No se promovió el manejo integral de ciencias hidrográficas para la gestión
del riesgo, e l ordenamiento territorial y prevención de desastres por
eventos naturales.
21. No se encontraron instrumentos técnicos como manuales, instructivos y
guías para las comisiones involucradas .

23

22. Se detectaron bienes muebles no incorporados en los registros de activo
fijo y contabilidad donados por una instancia internacional.
23. Carencia de una política de atención de emergencia en caso de ocurrencia
de un fenómeno natural perturbador .
24. Falta de m ecan ismos de control para programar y priorizar la
reconstrucción y rehabilitación en viviendas.
25. Falta de mecanismos de coordinación y control sobre la oferta e ingresos
de donativos provenientes del exterior, para asegurar el registro de la
entrega, recepció n y distribución de los donativos .
26. Deficiencias significativas a la información presupuestaria y financiera de la
instancia a cargo del ejercicio de recursos .

Cabe destacar que , al extraer y generalizar las frases de los hallazgos, es factible
observar la tendencia en las omisiones a los compromisos de los diversos
instrumentos, los informes de auditorías utilizados son de EFS que podrían
significar una muestra de la región.

Podríamos quedarnos con esta compilación de fallas y omisiones, sin em bargo,
en la GUID 5330:24 queda muy clara la labor, pues “ un elemento importante que
deben considerar los auditores (…) es la existencia de un marco de gobernanza y
políticas para gestionar la reducción del riesgo de desastres o las operaciones a
corto, me diano y largo plazo relacionadas con desastres ”.

Por ello, una de las principales responsabilidades de las EFS es brindar a sus
equipos auditores las posibilidades de “ Adquirir conocimientos sobre estas
cuestiones (…) para comprender mejor el m odo en que, por ejemplo, los planes
nacionales de desastres se basan en un análisis de riesgos potenciales, esbozan
estrategias de gestión de desastres y proporcionan la base para priorizar las
actividades y coordinarlas a todos los niveles ”.

Asimismo, una responsab ilidad no menor es que igualmente la GUID 5330:59
señala que “ El éxito de la reducción del riesgo de desastres depende de la
participación de la sociedad en su conjunto, así como de la comprensión de la
importancia de la resiliencia de las naciones y las c omunidades ”.

De manera que, “ la claridad de los informes de auditoría es vital para garantizar
el máximo impacto. Los auditores podrán considerar la posibilidad de dar a
conocer las recomendaciones de los informes de auditoría utilizando otros
medios de comunicación, como las organizaciones de la sociedad civil y el mundo
académico, y ofreciéndose a debatir con los interlocutores ”.

24

En otras palabras, es importante que las EFS difundan los hallazgos de sus
informes y los conviertan en una forma de transmisión del conocimiento, de
aprender y transmitir la historia que les ha tocado escribir en cada auditoría y
ponerla a disposición a todo el público, con valor agregado .

5.3 Aprendizajes de las EFS durante la pandemia

Con base en las resp uesta de l documento guía, las EFS de la región realizan
auditorías financieras, de cumplimiento y de desempeño. Se realizan también
variantes como “auditorías, actuaciones o exámenes especiales”, “operacionales”,
“ambientales”, “forenses”, “de gestión ”.

Las EFS cuentan con mandato para realizar control previo, concurrente, en tiempo
real y posterior. Asimismo, se identificó que una EFS hace control concomitante y
preventivo.

Cuando se preguntó sobre si la EFS audita fondos destinados a p olíticas o
programas de Reducción de Riesgos de Desastres se encontró que 82 % sí lo
hacen. Al preguntar sobre la auditoría a desastres ocurridos en los últimos 20
años, diferentes a la Pandemia por COVID -19, solamente 20 % respondió que sí.

Respecto a l os instrumentos del Marco de Pronunciamientos Profesionales de la
INTOSAI para auditar recursos asignados a desastres:
• Tres EFS indicaron que siguen utilizando la serie 5500 de las ISSAI.
• Una indicó que ya utiliza la GUID 5330 “O rientaciones sobre la auditoría de la
gestión de desastres ”.
• Cuatro señalaron que se sust entan en la ISSAI 100 “Principios Fundamentales
de Auditoría del Sector Público ”.

Las normas internacionales que las EFS refirieron en forma adicional fueron la
ISSAI 300 “Principios F undamentales de la Auditoría de Desempeño ” y la ISSAI
400 “Principios Fundamentales de la Auditoría d e Desempeño” .

Las EFS de Brasil, Cuba y Puerto Rico refirieron, además, las regulaciones
nacionales y de la propia EFS alineadas a las buenas prácticas de la INTOSAI.

Salvo algunas excepciones, las EFS de OLACEFS cuentan con mandato,
metodología y conocimiento para auditar desastres . Como se ha visto en otros
foros , la situación de emergencia a causa de la Pandemia p or COVID -19 dejó
varios aprendizajes que se pueden potenciar .

Al preguntar a las EFS si habían auditado recursos asignados a dicha emergencia
y la mayoría indicó que sí:

25

• Dos EFS dijeron que hicieron auditorías financieras, de cumplimiento y de
desempeño .
• Dos hicieron auditorías financieras y de cumplimiento.
• Tres hicieron de cumplimiento y de desempeño.
• La EFS de Colombia hizo “Seguimiento Permanente y Actuaciones Especiales
de Fiscalización”
• La EFS de Costa Rica además de las auditorías de cumplimiento , hizo “reportes
cortos”, que permitieron comunicar los hallazgos en forma oportuna y ágil.
• La EFS del Ecuador hizo exámenes especiales.
• La EFS de Guatemala hizo control concurrente.
• La EFS del Perú servicios de control simultáneo.

Respecto al tipo de ca pacitación que debió brindar la EFS para la revisión de los
recursos asignados por la emergencia sanitaria se encontró:

• En primer lugar, el “uso de tecnologías de la información y comunicaciones”
• Le siguió el tema de salud: vacunas, comorbilidades, etc.
• En tercer lugar, quedaron los temas relativos a educación y lucha contra la
corrupción.
• Pobreza fue uno de los temas que mencionaron cuatro EFS.
• Asimismo, la EFS de Argentina refirió los MOOC de Auditoría de Desempeño
y de ODS, así como la participación en las Auditorías TAI de la IDI.
• La EFS de Brasil, Cuba y Guatemala brindaron capacitación sobre sus normas
institucionales y disposiciones jurídicas de los entes auditados.

Al preguntar sobre el tipo de aprendizajes obtenidos al auditar en condicione s
de pandemia, se mencionó :

• Mayor conocimiento y uso de herramientas informáticas y de comunicación
para realizar actividades de fiscalización y auditorías a distancia.
• Digitalización de los papeles de trabajo. Análisis y acceso a bases de datos
robustas en tiempo real.
• Trabajo en equipo desde la virtualidad.
• Necesidad de estructuras definidas de coordinación de cobertura razonable
para las operaciones ejecutadas durante la pandemia.
• Ajustes a la metodología de auditoría en tiempo corto y la ela boración de
“reportes cortos” durante el desarrollo de la auditoría. Mayor oportunidad en
el señalamiento de las debilidades encontradas. Se les denominó “auditorías
ágiles”.
• Agilidad para reuniones y capacitación mediante plataformas virtuales, lo cu al
permitió optimizar el tiempo de contacto con el ente auditado. Foros
ampliados donde se pudo llegar al mayor número de directivos.

26

• Impacto de las recomendaciones en el contexto de una emergencia sanitaria
como oportunidad para hacer un buen papel y aum entar la credibilidad.
• Creación de distintos productos de fiscalización, como “monitoreos”,
“reflexiones”, y transparencia en la información con el fortalecimiento de los
sitios web institucionales.
• Contar con personal especializado en diferentes temas o a cceso ágil a
servicios de expertos.
• Visibilidad del trabajo de los colaboradores más jóvenes.

Sobre los principales impactos de los informes de auditoría destinados a la
emergencia por COVID -19 las EFS señalaron:

• Mejora del modelo de gobernanza para enfrentar la pandemia, en la
articulación interinstitucional para atención de emergencias.
• Mejora en la calidad del gasto público del sector salud. Incidencia en la
prestación de servicios adecuados y de calidad.
• Control en tiempo real sobre desviaciones o riesgos al uso de los recursos
destinados para la pandemia.
• Fortalecimiento en las debilidades señaladas en forma más oportuna, impacto
positivo en uso más eficiente y eficaz de los recursos públicos destinados a la
atención de la emergencia.
• Recomendacio nes a los entes auditados para revisar su marco regulatorio
ajustándolos a posibles situaciones emergentes.

Se consultó sobre el orden de prioridad de los temas que se deben auditar los
próximos dos años. Se refirieron los siguientes:

• Cumplimiento de rec omendaciones.
• Transparencia en el destino de los fondos públicos de la emergencia y
generales. Así como en los sistemas y el proceso de comunicación de las
acciones de salud.
• Ciberseguridad en los sistemas de información en instituciones relevantes del
Sec tor Público.
• Estructura de la vigilancia epidemiológica y sanitaria. Continuidad en los
servicios públicos esenciales como salud, educación, seguridad ante
situaciones de emergencia.
• El impacto de COVID -19 en la educación. Seguimiento al cumplimiento a la
agenda 2030.
• Sobre políticas públicas de desastres.

27

Al preguntar sobre el involucramiento de la ciudadanía, se involucre en acciones
de las EFS en materia de Reducción del Riesgo de Desastres , la respuesta fue
contundente con un sí, con la exc epción de una que indic ó no t ener mandato para
este tema. Por ello es que un o de lo s temas que se pue den sumar a la lista
anterior, es ident ificar y potenciar las prácticas de EFS que ya realizan este tipo de
colaboración.

Para cerrar el análisis de l documen to guía, se consultó sobre la participación de
las EFS en auditoría regionales ya sea como auditoría s coordinadas en el ámbito
de la OLACEFS o auditorías regionales lideradas por la Iniciativa de la INTOSAI.
La pregunta fue con la intención d e profun di zar en la expectativa que s e tiene en
este tipo de colaboración ya que es una práctica que se ha conso lidado como de
alto impacto en tre las EFS de la región. Se preguntó ¿Cuáles son los principales
aportes que busca encontrar cuando participa en una auditoría
coordinada/cooperativa en la región ? Se pidió indicar las tres principales .

Con la finalidad de apr eciar la sensibilidad de la respuesta se integró una matriz
con las respuesta aportadas.

Tabla 2. Matriz d e respuestas pregunta 25 Documento Guía

Primera mención Segunda mención Tercera mención
Aprendizaje de buenas
prácticas de auditoría
aplicadas en otras EFS y su
derrame hacia dentro de la
propia organización –
Diferentes maneras de
trabajo .
Sistematización y/u
organización del trabajo y la
información .
Capacitación en temas
novedosos .
Conocimiento de datos y
realidades de los países de la
región desde el punto de vista
de la fiscalización externa.
Profesionalización . Formación (Aprender
haciendo) .
Trabajar c on temas
relevantes.
Intercambio de experiencias y
mejores practicas.
Profundizar en el dominio de
estándares internacionales .
Fomentar el trabajo de los
equipos auditores en
contextos internacionales.
Aportes metodológicos para
el análisis de temas
tran sversales.
Aportes de nuevas
herramientas que permitan
generar productos de mayor
valor agregado.
Fortalecimiento de las
capacidades de los
funcionarios que participan
en el proceso.
Intercambio de
conocimientos en el tema
auditado.
Buenas prácticas que
garantic en la calidad de las
auditor ías.
Adquirir experiencias .
Encontrar la mejor forma de
comunicación de los
resultados de la A uditoría
Coordinada.
Conocer las mejores prácticas
para la realización de
auditorías.
Nivelar el conocimiento sobre
los temas abordados y los
métodos util izados .

28

Primera mención Segunda mención Tercera mención
Compartir experiencias sobre
los métodos de auditoría para
mejorar los propios
Conocer la situación de las
EFS de la región y las acciones
que han implementado para
obtener la confianza de la
ciudadanía.
Conocer el contexto de la
gestión pública de otros
países para poder
recomendar las mejores
prácticas al propio.
Nuevos enfoques de
auditoría .
Herramientas . Compartir experiencias .
Interactuar con otras EFS en
espacios donde se fomenta y
se produce el intercambio de
experiencias, conocimientos,
y actuaciones que fortalecen
la gestión pública.
Adquirir mayor conocimiento
de las distintas áreas de
investigación y desarrollo de
políti cas públicas.
Participar en espacios de
divulgación de buenas
prácticas internacionales que
fortalecen la gestión de las
EFS en el perfeccionamiento
de las instituciones públicas.

Es de destacar que las audi torías coordinadas siguen siendo un m edio de alta
relevancia para auditar de manera acompañada temas nuevos, lo cual implica
conocer el contexto de otros paíse s, aplicar herramientas y metodologías
probadas en o tras EFS que permit an nivelar los conocimientos y aportar valor a la
EFS nacional.

Asimismo, otro de los enunciados es sobre la for taleza y credibilidad que aporta
esta experiencia conjunta, además del e fecto comunicacional que se logra a nte
la difusión de los resultados de cad a práctica.

Por lo anterior, se toma nota para el desarrollo de la Auditoría Coordinada que se
realizará sobre el Marco de Sendai el cual busca “evaluar l a aplicación de
est rategias gubernamentales en materia de prevención y reducción de riesgos de
desastres par a fortalecer la gobernanza y formentar l a resiliencia de la población
en condición de pobreza y contribuir al cumplimiento del ODS 1 y la Meta1.5 para
2030.

Conclusiones

Como se ha indicado en este documento, la auditoría gubernamental evalúa la
evidencia para determinar si la información o las condiciones de determinado
proyecto, programa realizado con recursos públicos se apegan a los criterios
establecidos por la ley . En este caso , sobre el uso de recursos en la Reducción del
Riesgo d e Desastres.

Si bien hay particularidades y variaciones de mandato, es posible señalar como
conclusión general , que las EFS al aportar sus hallazgos de auditoría incentiva n la
disciplina pública cuyo efecto esperado es el incremento de la eficiencia y la
eficacia de las instancias fiscalizadas . Por ello , los informes de las auditorías se

29

dirigen a los ó rganos legislativos y de supervisión , así como al público en general
para incidir en la asignación presupuestal y concretar la rendición de cuentas .
Auditar el presupuesto público destinado a la gestión integral del riesgo de
desastres requiere además de entender los desafíos , preparar una agenda de
temas que permitan a las EFS contar con un listado priorizado de asuntos sujetos
de auditoría.

En este apartado, las conclusiones se presentan con una propuesta de
alineamiento a las prioridades del Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo
de Desastres 2015 -2030 y sus principios rectores 24.

1. La gestión del riesgo de desastres debe basarse en la comprensión del
riesgo en sus dimensiones de vulnerabilidad, capacidad, exposición de
personas y bienes, características de las amenazas y el entorno .

Esta compresión del riesgo de desastres se apoya en el uso de herramientas , por
lo que el tipo de plataformas de información de cada gobierno es susceptible de
ser audita do .

La base de esta comprensión debe tener su stento científico (medible, evaluado
sobre metodología y evidencias) que permita el reconocimiento y la
aproximación más factible a su complejidad .

En ese sentido , las auditorías deben partir de una comprensión sólida del riesgo
de la política auditada, misma que ha de realizarse sobre información de calidad ,
esto es , sobre evidencia y datos robustos, oficiales, fiables ya que sus hallazgos
pueden ser fuente para incidir sobre los impulsores del riesgo .25

En ese sentido, las EFS requieren m etodología s adecuada s y oportuna s para
evaluar cómo se reportan y cuantifican los daños, las fuentes de información sobre
la estadística (incluso la automatizada) de personas fallecidas o afectadas por
desastres, así como las pérdidas económicas y sociales, además de sus efectos
colaterales .26

24 Cfr . Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015 -2030, p. 37 Disponible
en 25 Cfr. UNDRR (2021), Informe de evaluación regional sobre el riesgo de desastres en América
Latina y el Caribe, Oficin a de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres
(UNDRR), p. 17. 26 Incremento de violencia doméstica: infantes, mujeres y adultos mayores; manejo de desechos,
atención temporal a la salud, educación, vivienda, alimentación, médica, mental.

30

Principios rectores del Marco de Sendai para auditar :
Proteger a las personas
y sus bienes, al tiempo que se
promueven y
se protegen todos los
derechos humanos, incluido
el derecho al desarrollo .
La adopción de
decisiones
debe ser inclusiva y
basada en el
conocimiento sobre los
riesgos , con un enfoque
basado en amenazas
múltiples .
Considerar las
características locales y
específicas de los riesgos
de desastres a la hora de
determinar las medidas
para reducir el riesgo .

2. La gobernanza del riesgo de desastres en los planos nacional, regional y
mundial es de gran importancia en todos los sectores , es fundamental para
garantizar la coherencia de los marcos nacionales y locales de las leyes,
regulaciones y políticas públicas .

Las leyes y normativas que regulan la gobernanza s e han elaborado como
consecuencia o a partir de la ocurrencia de desastres y tragedias, por ello es
necesario promover que se legisle con una perspectiva proactiva, preventiva y
resiliente , una visión que permita salir de la condición reactiva.

Las EFS destacan la alta incidencia de trabajos retrasados, paralizados o no
iniciados para la reconstrucción , la a usencia de criterios técnicos en el proceso de
asignación de recursos y selección de proyectos para la prevención de desastres ,
falta concretar la cultura de la prevención como directriz prioritaria frente a la
cultura de respuesta y recuperación .

Por ello, es importante auditar los planes de gestión de reducción de riesgos
de desastres , revisar la robustez técnica , la incorpora ción de la gestión d el riesgo
de desastres , así como los mecanismos para la toma de decisiones , en particular
respecto al uso y ocupación del territorio.

Principios rectores del Marco de Sendai para considerar en la auditoría :
“Responsabilidad compartida
entre los gobiernos centrales y
las autoridades, los sectores y
las partes interesadas a nivel
nacional, según se considere
adecuado en función de sus
circunstancias nacionales”

La plena participación de
todas las instituciones
ejecutivas y legislativas del
Estado a nivel nacional
y local .
Se debe empoderar a las
autoridades y las comunidades
locales mediante recursos,
incentivos y responsabilidades
en materia de adopción de
decisiones, según
corresponda.

31

3. Las inversiones públicas y privadas para la prevención y reducción del riesgo
de desastres mediante la aplicación de medidas estructurales y no
estructurales son esenciales para aumentar la resiliencia económica, social,
sanitaria y cultural de las persona s, las comunidades, los países y sus bienes,
así como del medio ambiente.

Estos factores pueden impulsar la innovación, el crecimiento y la creación de
empleo. Las medidas de este tipo son fundamentales para salvar vidas, prevenir
y reducir las pérdidas, así como para asegurar la recuperación y rehabilitación
efectivas.

La inclusión de auditorías sobre estos temas en la planeación anual de las EFS
constituye una inversión institucional , en términos generales para revisar los
programas de inversión en reducción del riesgo de desastres para la resiliencia,
es decir , revisar que consideren la preparación para casos de desastre, no
solamente aquellos destinados a la reconstrucción tras un desastre.

Asimismo, las auditorías d eben considerar que la inversión es sobre la
oportunidad para corregir situaciones previas no planificadas en forma adecuada
y con la posibilidad de reconsiderar la inclusión de variables y factores que
anteriormente no se habían tomado en cuenta, como la condición del riesgo
sistémico, lo cual evidencia el aumento de la frecuencia e intensidad de los
eventos asociados al cambio climático, y que demanda una inversión que prevea
mejora r la capacidad de respuesta . Por ello , es importante que se considere
evitar o limitar el impacto adverso de los desastres, sea preventivo y no reactivo .

Principios rectores del Marco de Sendai para considerar en la auditoría:
Abordar los factores subyacentes del riesgo
de desastres de manera rentable,
realizando inversiones e n lugar de
depender principalmente de la respuesta y
la recuperación después de un desastre.
Coherencia de las políticas, los
planes, las prácticas y los
mecanismos de reducción del
riesgo de desastres y de
desarrollo sostenible en los
diferentes sectores .
Colaboración
de toda la
Sociedad.

4. Aumentar la preparación para casos de desastre a fin de dar una respuesta
eficaz, y “reconstruir mejor” en el ámbito de la recuperación, la rehabilitación
y la reconstrucción .

Para reforzar esta prioridad es necesario revisar la forma en la cual se toma n
decisiones para concretar la recuperación y mejor ar la condición previa a la
ocurrencia del fenómeno que condujo a la perturbación en el menor tiempo
posible , que permita una recuperación eficiente en todas las escalas y desarrolle
la capacidad institucional para la gestión eficaz de las consecuencias .

32

Un estado de derecho lo es en tanto cuenta con una base institucional sólida para
la buena gobernanza . Es conta r c on un orden jurídico que asegur e la actuación
eficaz y eficiente de la administración pública, la cual a su vez rind a cuentas y sea
transparente en la toma de decisiones.

Principios rectores del Marco de Sendai para considerar en la auditoría:

Una “reconstrucción mejor” para prevenir
nuevos desastres y reducir el riesgo de
desastres
“Proteger a las personas y sus bienes, al
tiempo que se promueven y se protegen
todos los derechos humanos, incluido el
derecho al desarrollo ”

Sin embargo, cada tragedia, desastre o fenómeno perturbador, como ha
quedado claro con la pandemia por COVID -19, revela la fragilidad de las
instituciones . De esta forma, la capacidad de reconstruir con resiliencia y proteger
a las personas y sus bienes, proteger sus d erechos incluido el derecho al
desarrollo .

Durante la Pandemia por COVID -19 l os desastres no pausaron sus efectos,
siguieron su curso y con ello , las consecuencias se recrudecieron . El Informe
sobre Desarrollo Humano 2020 del Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) señala ba que : “(…) la Tierra ha entrado en una época
geológica completamente nueva: el Antropoceno, la era de los seres humanos
(…) somos las primeras personas que v ivimos en una era definida por las
elecciones humanas, en la que el riesgo dominante para nuestra supervivencia
somos nosotros mismos. ” 27

Es por ello por lo que , las EFS tienen ahora también esta responsabilidad, revisar
las capacidades con las que cuentan para que , a partir de sus hallazgos de
auditoría, en términos de gobernanza, se oriente a las instancias auditadas para
eliminar presiones al planeta y se fortalezcan las medidas de emergencia
implementadas y adecuarlas , principalmente aquellas des tinadas a proteger a
niñas, niños, adolescentes y jóvenes que se encuentran en situación de
vulnerabilidad y pobreza .
27 PNUD, El Informe sobre Desarrollo Humano 2020, Nueva York, 2020. Disponible en

33

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