14-Tema-Tecnico-1-Ponencia-Base.pdf

19th Nov 2021

1

TEMA TÉCNICO 1: «Integridad en las compras
públicas; mecanismos de coordinación y
control entre sistemas de compras y entidades
fiscalizadoras nacionales»

COORDINADOR : Contraloría General de la República de Chile
MODERADOR : Contraloría General de la República de Costa Rica
RELATOR : Auditoría General de la Nación de Argentina

I. A NTECEDENTES G ENERALES

Las EFS de Chile y Costa Rica, en su calidad de coordinadores del Tema Técnico 1
“Integridad en las compras públicas; mecanismos de coordinación y cont rol entre
sistemas de compras y entida des fiscalizadoras nacionales” elaboraron un cuestionario
con el propósito de presentar sus resultados en el marco de la próxima Asamblea
General de OLACEFS, que se desarrollará en Buenos Aires, Argentina, entre el 9 y el
12 de octubre de 2018 .
Para efectos de facilitar el proceso de recepción de colaboraciones técnicas, fue
diseñado un cuestionario en línea, el cual fue cargado en la “Plataf orma de Encuestas
de la OLACEFS ” y enviado a todos los Estados miembros de la organización. Cabe
destacar el gran trabajo desarrollado por la Contraloría General de la República de
Costa Rica, la cual cuenta con vasta experiencia tanto en el control previo como
posterior de compras públi cas .
El cuestionario t uvo por objeto analizar los elementos que dan sustento a un proceso de
compras públicas íntegro. Esta herramienta e s una adaptación de la metodología
utilizada por la OCDE, y pretende analizar la situación de los procesos de compras ,
permitiendo que las EFS active n los mecanismos que estime n convenientes a fin de
revisar con mayor profundidad aquellos aspectos que, a partir de la aplicación de la
herramienta, encuentre n como riesgosos para el adecuado manejo de los fondos
públicos.
La herramienta preparada por los organismos coordinadores, fue respondida por 17
Entidades Fiscalizador as de la OLACEFS , de un total de 21 (se excluye Costa Rica que
intervino en la elaboración del cuestionario), alta participación que refleja mucho interés
en la materia.

2

De los 17 cuestionarios recibidos, se analizaron los datos de 16 1, pues uno de ellos llegó
con posterioridad a la fecha límite de entrega y cuando ya se estaban recopilando y
analizando los demás datos.
El cuestionario se estructura en seis pilares , los que a continuación se detallan con
cada uno de sus componentes:
Pilar I. Marco Institucional y capacidad de gestión. Este aspecto se basa en la
determinación de los aspectos internos que confluyen y dan soporte al proceso de
compras. Está conf ormado por los siguientes puntos:
 Disposiciones internas complementari as al marco legal y regulatorio
 Bases administrativas y dispo siciones contractuales estándar
 Armonía con los procedimientos financieros
 Documentación y r egistro de las adquisiciones
 Comp etencias, capacit ación y desarrollo del personal
 Información sobre el desempeño
Pilar II. Planificación de las Adquisiciones. Como un elemento esencial las compras
públicas deben responder a las necesidades institucionales, las cuales se deben
encontrar ya identificadas y evaluadas, y ajustarse a los objetivos que persigue la
institución, así como el país. Dicho pilar se compone de los siguientes element os:
 Aline amiento entre el plan y el presupuesto disponible
 Sustento de la decisión in icial
 Elabor ación del pliego de condiciones
 Registro de proveedores
Pilar III. Selección del contratista. La fase de presentación de ofer tas y selección del
contratista resulta fundamental para asegurar un proceso de compras exitoso, pero,
además, para la integridad del mismo. De ahí que se contemplen los siguientes
elementos:
 Invitación y apertura o recepción de ofertas
 Análisis y evaluación de ofertas
 Sustento de la decis ión final
Pilar IV. Suscripción y Ejecución Contractual. En esta fase resulta relevante controlar
el debido cumplimiento de las obligaciones contraídas, con el fin de evitar que se
presenten casos de corrupción que encubran incumplimientos contractuales, t ales como
modificaciones contractuales con poco sustento o que procuran solventar gastos que se
1 Tribunal de Cuentas de la Unión de Brasil; Contraloría General del Estado Plurinacional de Bolivia;
Contraloría General de la República de Chile; Contraloría General de la República de Colombia; Contraloría
General de la República de Cuba; Contraloría General del Estado de la Repúb lica del Ecuador; Corte de
Cuentas de la República de El Salvador; Contraloría General de Cuentas de la República de Guatemala;
Tribunal Superior de Cuentas de la República de Honduras; Auditoría Superior de la Federación de México;
Contraloría General de la República de Nicaragua; Contraloría General de la República de Paraguay;
Contraloría General de la República del Perú; Oficina del Contralor del Estado Libre Asociado de Puerto
Rico; Cámara de Cuentas de la República Dominicana; y Contraloría General de la República Bolivariana
de Venezuela.

3

debían haber contemplado al momento de ofertar, uso de las garantías rendidas o bien
garantías insuficientes, recepciones del objeto sin el debido control. Se a nalizan los
siguientes factores:
 Firma del contrato
 Ejecución de garantías
 Gestiones del contratista
 Recepción de los bienes y servicios contratados
 Sanciones por atrasos en la entrega o entrega defectuosa
 Sanciones po r incumplimientos contractuales
 Modificaciones contractuales
 Contratos adicionales
 Suspensión y término anticipado del contrato
Pilar V. Integridad. Este aspecto se basa en el control, tanto a l interior de la
Administración como aquel ejercido por los oferentes desfavorecidos y /o por la
ciudadanía, y evalúa los mecanismos que permiten el ejercicio de ese control. Se
abarcan los siguientes puntos:
 Auditorías de adquisiciones
 Implementación de disposiciones y recomendaciones
 Compete ncias de los auditores internos
 Independencia, capa cidad y efectividad de los órganos de atención de
reclamos
 Acceso y participación pública
 Medidas anticorrupción
 Sistema de denuncias
 Código de ética
Pilar VI. Adquisiciones electrónicas. Las adquisiciones electrónicas son un
mecanismo eficaz para lograr t ransparencia, de ahí que se recomiende la existencia de
dichos sistemas.

II. A NÁLISIS DE LAS RESPU ESTAS

Para el análisis de las respuestas es necesario tener presente el marco metodológico
utilizado para la elaboración del cuestionario. En efecto, se establ eció como base la
“Metodología para la Evaluación de los Sistemas de Compras Públicas” (MAPS, por sus
siglas en inglés) , la que fue complementada con buenas prácticas identificadas en
diversos documentos emanados de la Unión Europea y de la OCDE, así como con los
aportes doctrinarios existentes.
En relación a las respuestas, se advirtieron distintas interpretaciones de los supues tos
contenidos en algunas preguntas, por lo que dichas respuestas apuntaban algunas a la
normativa interna de la respectiva Entidad Fiscalizadora, y otras, a la normativa interna
del país.

4

La manera de uniformar los contenidos de las respuestas fue asumir que si existían
normativas en la Entidad Fiscalizadora, también existían en la realidad nacional, y que
si la respuesta era afirmativa -aun cuando en la descripción se refiriera solo a alguno de
los aspectos consultados – se entendía que la respuesta era po sitiva.
En ese contexto, se analizaron las respuestas recibidas y se consolidaron los resultados
de modo general, los que se presentan a continuación utilizando la estructura de Pilares
definidos por la metodología:
 PILAR I : marco institucional y capacidad de gestión
Las primeras pregunt as buscaban identificar la existencia de disposiciones internas
obligatorias, ya sea en forma de políticas, guía s, manual es o reglamentos, que
complementen lo disp uesto en la normativa aplicable a las adquisiciones de obras,
bienes y servicios. La totalidad de las EFS respondió afirmativamente .
Respecto a la consolidación de la normativa las situaciones varían de país a país. En
efecto, algunas EFS indicaron con tar con un solo cuerpo normativo específ ico aplicable
a todo el proceso de adquisiciones, mientras otras señalaron que era necesario revisar
distintas fuentes normativas que contienen un a o más normas aplicables a la materia.
Con relación a este último punto, se consultó sobre las facilidades pa ra acceder a la
normativa a través de los sitios web oficiales de la EFS, frente a lo cual se obtuvieron
respuestas variadas , algunas EFS señalaron contar con mecanismos que permiten
acceder fácilmente a la normativa aplicable en sus portales mientras otra s señalaron
que la info rmación se encuentra disponible en distintos sitios oficiales del Estado .
Se advirtió que en algunos casos no era posible identificar a una única entidad que
concentr e la responsabilidad en la ejecución del proceso de contratación, por lo tanto,
la normativa aplicable era variada . En dichos casos no es posible afirmar que las
disposiciones sobre el proceso estén conso lidadas y sean de fácil acceso. Distintas EFS
afirmaron que el marco normativo era disperso y por lo tanto de difícil a cceso. Por su
parte, diez EFS manifestaron contar con la normativa específica aplicable en sus sitios
web , siendo de fácil acceso para el usuario /a, o aun existiendo diversos cuerpos
nor mativos, afirmaron contar con un documento único , tales como guías o manuales, al
cual es posible acceder vía el sitio oficial .
Luego se consultó sobre el contenido de las disposiciones internas, específicamente,
respecto a si las normativas establecían en forma clara los roles y responsabilidades de
los involucrados para c ada una de las etapas del proceso y sobre los procesos de
actualización con b ase en lecciones aprendidas y el análisis de los riesgos del proceso
de adquisiciones. En este punto, las respuestas fueron disímiles . Un grupo de EFS
afirmaron que la normativa s eñalaba en forma clara los roles y responsabilidades,
mientras otras aseveraban que, si bien el marco normativo había sido modificado para
establecer con precisión los roles y responsabilidades , y así preve nir actos de
corrupción , aún persistían riesgos in herentes en todas las etapas del proceso que
impiden que estos se eliminen o se minimicen. Con relación al proceso de actualización,
solo una EFS afirmó contar con un mecanismo de actualización de la normativa con
base a los criterios consultados.
Contin uando el análisis de la normativa y documentos relevantes para las compras
públicas, y teniendo como base el indicador referido a las condiciones contractuales,
todas las EFS afirmaron contar con “documentos modelo ” que establecen las

5

condiciones contractu ales y bases administrativas estándar para los diferentes
procedimientos de adquisiciones para las obras, bienes y servicios que son usualmente
contratados por las entidades.
Respecto a la obligatoriedad de los “documentos modelos ” las respuestas fueron d e
diferente índole . Solo ocho EFS afirmaron que los “documentos modelos ” son de
carácter obligatorio. Las restantes EFS manifestaron que si bien los “documentos
modelos ” eran de gran utilidad su uso no era imperativo y más bien constituían una guía.
Además, se preguntó sobre el contenido de los “documentos modelos ”, en específico,
si estos incluían las condiciones generales para la inspección; control de calidad, plazo
y costo; aceptación final de obras, bienes y servicios; cláusulas de incumplimiento ;
además de procedimientos para facturación y pago . En este punto, la mayoría de las
EFS afirmó que sus respectivos documentos modelos inclu ían la información señalada.
Cabe destacar que una EFS señaló que su modelo de documentos no contemplaba
ninguno de los ítems señalados.
Todas las EFS encuestadas señalaron contar con disposiciones internas que establecen
los procedimientos, roles y responsabilidades para verificar la disponibilidad de
recursos, procesar las facturas y autorizar los pagos de las contra taciones.
Respecto al acceso a los expedientes de los procesos de compras públicas se preguntó
respecto a si las disposiciones internas establecían cuáles registros/documentos son
accesibles en forma de expediente físico o digital y cuáles se ponen a dispo sición para
su inspección por parte del público . En este punto se recibieron variadas respuestas,
como regla general la normativa nacional de las distintas EFS contempla la existencia
de expediente físicos y digitales que pueden ser revisado s por el públic o general. Sin
embargo, también se identifican casos en los que el expediente físico es más completo
que el digital y otros en los cuales los procesos de contrataciones son públicos y basta
con que el interesado solicite el acceso, excepto cuando los docum entos están
clasificados como restrictos o sigilosos.
Además, se consultó si l as disposiciones internas establecen un protocolo de seguridad,
con roles y responsabilidades para proteger los registros en papel y los registros
electrónicos . Todas las EFS señalaron que la normativa contemplaba algún nivel de
seguridad, sin que necesariamente se reflejara en la existencia de un protocolo
específico. En algunos casos, es posible sostener, que se observan mayores niveles de
seguridad en los reg istros electrónicos en razón a que la administración del sistema está
a cargo de una entidad que la maneja a través de un sistema que podría considerarse
robusto. No obstante, en los registros de papel, los niveles de seguridad varían
dependiendo de la ent idad.
Profundizando el análisis sobre la documentación y registro de las adquisiciones se
preguntó sobre la normativa relativa a la conservación y desecho de los registros y
documentos, los plazos de prescripción para investigar y procesar causas de fraude y
corrupción , y los plazos de conservación establecidos para el archivo de documentos.
En este punto todas las EFS señalaron que existía obligación l egal de conservar los
registros. E n cuanto al plazo la mayoría señala que el tiempo exigido era de 5 años . Sin
embargo, también algunas EFS manifestaron contar con normativa nacional específica
para compras públicas o relativas a políticas contra la corrupción que aumentaban el
plazo exigible de resguardo y archivo.

6

Luego se consultó respecto a si la Adminis tración contaba con mecanismos que
permitan evaluar las condiciones físicas, salariales y de incentivos otorgados a los
funcionarios y funcionarias, de manera que se asegure el bienestar del personal
involucrado en los procesos de adquisiciones. En esta ma teria se recibieron respuestas
variadas. La mayoría de las EFS afirmó contar con dichos mecanismos mientras solo
tres señalaron no contar con ellos. Respecto a cuáles son los mecanismos empleados,
las EFS que respondieron afirmativamente indicaron que cuen tan con sistemas de
evaluación de riesgos y sistemas de incentivos salariales.
En materia de competencias, capacitación y desarrollo del personal se consultó sobre
la existencia de perfi les de cargo que defina n las competencias profesionales (técnicas –
aca démicas) y personales (competencias blandas), para los profesionales que
normalmente se involucran en los procesos de adquisiciones. En este punto la mayoría
de las EFS señaló contar con perfiles profesionales específicos de conformidad a lo
consultado. So lo cuatro de ellas afirm aron no contar con dichos perfiles. En general, y
de conformidad a las respuestas recibidas, son las oficinas de recursos humanos las
encargadas de desarrollar los perfiles y aplicarlos en los procesos de selección. Algunas
EFS tamb ién afirmaron contar con manuales de perfiles de cargo que contemplaban los
perfiles para el personal encargado de la gestión de adquisiciones.
En torno a la pregunta sobre si el personal que actualmente debe realizar actividades
relacionadas con las adquisiciones posee los conocimientos necesarios para ejecutarlas
y ha recibido el proceso de inducción/ capacitación respectiva, todas las EFS
respon dieron afirmativamente. Un análisis más detallado da cuenta de diversos
sistemas de capacitación, en algunos casos es necesario haber aprobado los cursos
respectivos previo a asumir las funciones, en otros casos las capacitaciones son parte
del proceso de formación para todo el personal de la entidad .
Profundizando en las características de las capacitaciones se consultó a cada EFS si
contaba con un programa de capacitaciones (internas o externas) sobre el proceso de
adquisiciones, fundamentado en las nece sidades internas (técnicas, jurídicas,
administrativas), con roles y responsabilidades asignadas para implementarlos.
Además, se consultó si contaban con procedimientos de transferencia de conocimientos
entre los funcionarios de la institución. Al respecto , solo dos EFS respondieron
negativamente, por lo tanto, la mayoría cuenta n con programas específicos de
capacitación en la materia ya sea de carácter externo o interno.
Luego se preguntó a las EFS si la normativa interna diferenciaba claramente los roles
de toma de decisión y de sustanciación del procedimiento de compras, de manera que
exista un esquema de supervisión sobre la actuación de cada uno de los actores del
proceso. En este punto la totalidad de las EFS respondieron afirmativamente. La
normativa en la mayoría de los casos se encuentra establecida en las leyes y
reglamentos específicos , o en los manuales de procedimientos.
Para complementar el análisis del actuar de los funcionarios se consultó sobre la
existencia de mecanismos que permitan evalu ar su desempeño. Casi la totalidad de las
EFS señaló que la Administración cuenta con procedimientos de evaluación, s ólo una
informó no contar con ellos. En términos generales las EFS afirmaron contar con
sistema s de evaluación del desempeño anuales, cuyo propósito es medir el
cumplimiento de las funciones y metas individuales y colectivas de l personal, en función
de sus capacidades y del perfil determinado para el puesto que ocupan, con base en
métodos y mecanismos de medición, cualitativos y cuantitativos .

7

Específicamente, respecto a los sistemas de medición del desempeño del proceso de
adquisiciones, se consultó por la existencia de mecanismos que permita el análisis de
las tendencias, los niveles de participación, la eficiencia y la economía en las compr as,
el cumplimiento de lo planificado, los roles y responsabilidades. La mayoría de las EFS
señaló contar con algún tipo de mecanismo que permitía el análisis de estadísticas o el
desarrollo de estudios para identificar tendencias en el área de compras púb licas.
Por último, se consultó si la información generada producto del análisis del desempeño
del proceso es utilizada por las autoridades competentes para la planificación de las
adquisiciones y la toma de decisiones sobre futuras contrataciones y para m ejoras en el
sistema de adquisiciones. Respecto a esta interrogante la mayoría de las EFS señaló
utilizar la información recopilada para mejorar los sistemas de compras. Sin embargo,
algunas EFS afirmaron como una preocupación la falta de estudios de la información en
torno a las compras públicas en aras de mejorar los aspectos deficientes del proceso.
 PILAR II : Planificación de las adquisiciones
La primera interrogante c on relación a este p ilar se refería a la existencia de portafolios
de proyectos, de necesidades de activos y de servicios, que respondan y estén
estrechamente ligados a la planificación estratégica y operativa de la organización y al
presupuesto disponible . En este punto casi la totalidad de las EFS respondió
afirmativamente, con la excepción de dos. La mayoría hizo referencia a la existencia de
planes anuales de adquisiciones o planes estratégic os que incorporaban los elementos
consultados. Sin embargo, va rias EFS afirmaron que no obstante la existencia de planes
estratégicos o anuales, en muchos casos lo contemplado en los planes no cuenta con
los recursos del presupuesto que hagan factible la adquisición o ejecución de los
mismos. Así mismo, cuando existe n cambios de administración las decisiones respecto
a priorización y ejecución de proyectos puede variar.
Profundizando en materia de planificación se consultó sobre la existencia e
implementación de controles que permitan verificar y garantizar que exista disponibilidad
presupuestaria para cada contratación previo a que se emita la decisión inicial por parte
de la autoridad. A este punto la totalidad de las EFS respondió afirmativamente. Algunos
ejemplos de mecanismos para garantizar la disponibilidad pres upuestaria son la emisión
de reportes financieros o certificados de disponibilidad presupuestal. También algunas
EFS dieron cuentas de sistemas informáticos que contemplan la verificación de recursos
financieros como un elemento esencial para avanzar en el proceso de compra.
Luego se consultó sobre la existencia de disposiciones internas que establezcan roles
y responsabilidades para los funcionarios sobre la fundamentación y documentación en
el expediente respectivo del procedimiento de contratación admin istrativa que se debe
seguir. En este aspecto casi la totalidad de las EFS sostuvo contar con normas en tal
sentido, a excepción de una. Respecto al tipo de norma en la cual se consagra el deber
de fundamentación, algunas respuestas hacían referencia a dis posiciones estatutarias,
otras a leyes especiales o manuales de conducta.
Ahondando en los plazos y etapas de los procesos de compras se consultó por la
presencia de disposiciones internas que consagraran la confección de cronogramas
para todas las contra taciones y por los controles para verificar que se cumplan los plazos
de las actividades/tareas de esos cronogramas. Al respecto cuatro EFS señalaron no
contar con normativa en tal sentido en su ordenamiento jurídico , mientras la mayoría
consagra dichas disposiciones en distintos nivel es normativos.

8

Luego, se consultó si las disposiciones internas establecen una guía o pasos a seguir
para realizar la estimación del costo previo a tomar la decisión de iniciar el proceso
concursal, la cual incluye considera ciones sobre las fuentes de información y métodos
de estimación. Nuevamente es posible identificar respuestas variadas, por una parte ,
varias EFS señalaron no contar con normativa de tal especificidad. Mientras otras EFS
afirmaron contar con disposiciones en dicho sentido en la normativa específica referida
a compras públicas , por ejemplo, la ley orgánica de contratación pública o en los
reglamentos de compras públicas .
Se preguntó por aspectos específicos de las adquisiciones de obra pública. En concreto
se solicitó a las EFS señalar si contaban con normativa que definiera el rol y
responsabilidad con respecto al proceso concursal. La mayoría de los países cuentan
con normativa específica en la materia, solo tres señalaron no contar con ella. Sobre
obra pú blica también se consultó si las disposiciones internas abordaban en detalle los
diseños gráficos de los proyectos de obra pública y sus especificaciones técnicas, de
acuerdo con la complejidad de la obra y el tipo de contrato a realizar. Algunas de las
EF S señalaron contar con especificaciones técnicas, mientras otras solo hicieron
referencia a la normativa general de los procesos de licitaciones y compras.
También se consultó si l as disposiciones internas establecen las tareas, con sus
respectivos roles y responsabilidades, para la elaboración, solicitud, aprobación y
validación de los estudios de impacto ambiental para los proyectos de obra, según
corresponda . En esta materia las respuestas fueron variadas, algunas EFS afirmaron la
existencia dentro de s u ordenamiento jurídico de normas específicas en materia
ambiental, aplicables a las compras públicas. Otras EFS indicaron que dicha materia no
estaba contemplada en su normativa interna o no era aplicable a los procesos de
compras públicas. Cabe destacar que una EFS señaló que, de acuerdo con la p olítica
Medioambiental institucional, se elaboró una guía para la implementación de compras
públicas sostenibles .
Luego se consultó sobre la existencia de disposiciones internas que definan la
participación de las unidades usuarias, técnicas, legales, financieras o alguna otra en la
elaboración de los pliegos de condiciones, fijándose los roles y responsabilidades de
cada una. La mayoría de las EFS contestó afirmativamente, solo dos no cuentan con
dicha normativa.
Respecto a la existencia de disposiciones internas que establezcan los roles y
responsabilidades para que la administración comunique en tiempo y forma a todos los
interesados todas las modificaciones, prórrogas y ampliaciones a las bases, todas las
EFS r espondieron afirmando contar con procesos de comunicación de modificaciones
o cambios.
Además, todas las EFS afirmaron que se deja constancia en el expediente de la razón
por la se fijan los requisitos que se establecen para poder ofertar en el proceso con cursal
y que dichos requisitos guardan relación con el objeto de la contratación que se pretende
realizar.
Asimismo, todas la EFS respondieron que cuentan con un registro de proveedores . En
algunos casos las EFS afirmaron la obligatoriedad del registro co mo un elemento de
admisibilidad para la participación en los procesos de adquisición.
 PILAR III: Selección del contratista

9

La primera pregunta formulada consultó a las EFS sobre la utilización de medios de
difusión masiva para comunicar el inicio de los concursos, a fin de incentivar una mayor
participación de interesados, según corresponda al proceso de contratación. En este
punto casi la totalidad de las EFS contestó de forma afirmativa. Sin embargo, cabe
destacar que, de un análisis detallado de los medios empleados, la gran mayoría usa
los portales específicos para compras públicas. Algunas EFS señalan también la
utilizació n en determinados casos de publicaciones en periódicos de circulación
nacional y/o regional .
Luego se preguntó por la existencia de disposiciones internas que definan los roles y
responsabilidades para realizar la invitación al proceso concursal, realizar la recepción
de las ofertas, verificar la entrega de la garantía de seriedad de la oferta (pa rticipación)
y levantar el acta de apertura de las ofertas. Sobre esta interrogante todas las EFS
contest aron afirmativamente , indicando como fuente normativa la ley general de
compras públicas o reglamentos específicos o manuales de procedimientos.
Respe cto al expediente del proceso concursal, se consultó si se deja constancia del
plazo de que disponen los oferentes para presentar sus ofertas. En igual sentido, se
preguntó sobre que sucede cuando se realizan modificaciones al pliego de condiciones,
especí ficamente, si se modifica el plazo y si se deja constancia de las razones por las
que se altera. La totalidad de las EFS contestó afirmativamente, por lo tanto, en todos
los procesos se deja constancia de los plazos y sus eventuales modificaciones.
Luego, sobre el acto de apertura de ofertas, se consult ó si es un acto de carácter público
y frente a los oferentes interesados en el concurso. En este punto todas las EFS
consultadas respondieron afirmativamente. En varios casos, las EFS señalaron que
además de la convocatoria de carácter público se deja constancia de los asistentes en
un acta oficial la cual luego es difundida por los canales pertinentes.
Las s iguientes preguntas se refiriero n al análisis y evaluación de ofertas. Primero se
consultó si las dis posiciones internas definen los roles y responsabilidades de quienes
deben realizar el estudio acerca de si las ofertas cumplen los requisitos establecidos en
las bases. La mayoría de las EFS afirmó contar con tales disposiciones, mientras tres
señalaron n o contar con ellas. Algunas EFS hicieron referencias a la existencia de
“comités de evaluación de ofertas”, a “comisiones de contrataciones públicas” o “juntas”
que tienen como mandato la evaluación del proceso.
Respecto a las disposiciones internas, se preguntó si estas definen los roles y
responsabilidades de la verificación de los siguientes aspectos dentro de las ofertas: i)
Que cumplan con la vigencia establecida en las bases, ii) Que exista conformidad del
porcentaje que se oferta subcontratar, iii) Que exista concordancia entre la lista de
subcontratistas con el porcentaje de subcontratación, iv) Que la oferta cumpla con las
exigencias prevista s en el pliego de condiciones y que si existen ofertas alternativas,
cuando así lo permita ese pliego, tamb ién cumplan esas exigencias. A esta interrogante,
tres EFS respondieron negativamente. El resto de las EFS afirmó contar con tales
disposiciones.
Complementa ndo el análisis de las disposiciones internas, se consultó si éstas definen
los roles y responsabi lidades para verificar que los oferentes no tengan impedimentos
para contratar con la Administración y para verificar que hayan presentado todas las
certificaciones y declaratorias que solicita la normativa del respectivo país (leyes,
reglamento u otros). Casi la totalidad de las EFS contestó de forma afirmativa,
señalando contar con instancias de verificación o mecanismos de control.

10

Luego se consultó si las disposiciones internas establecen pautas metodológicas para
realizar el estudio del precio de las ofertas, que permita determinar si se trata de un
cobro excesivo. Al respecto, se preguntó por la existencia de criterios para recopilar
información para tal fin, cuales son las fuentes disponibles, y por los roles y
responsabilidades de quienes deben efec tuar esa labor. A estas preguntas las
respuestas fueron vari adas. Algunas EFS señalaron no contar con ese tipo de
disposiciones internas. Otras señalaron contar con disposiciones sobre lo consultado a
nivel de reglamentos o normativa específica.
Continuando el análisis de la normativa, se consultó sobre la existencia de disposiciones
internas que defin an roles y responsabilidades para determinar cuáles aspectos son
subsanables y cuáles son sustanciales al objeto contractual. Sobre este punto la
ma yoría de las EFS señalaron contar con normativa específica en la cual se establece
lo que puede ser subsanado y cuáles aspectos o elementos no pueden ser subsanados.
La regulación citada se encuentra, por regla general, en la normativa aplicable a los
proc esos de compra y contrataciones públicas de la administración .
Con relación al sustento de la decisión final se consultó si las disposiciones internas
definen roles y responsabilidades para: i) valorar la adjudicación de una mayor cantidad
de bienes o ser vicios en caso de que el monto presupuestado fuese mayor al precio de
la oferta ganadora, ii) justificar adecuadamente los incumplimientos sustanciales para
declarar inadmisibles las ofertas, iii) determinar las razones o motivos específicos de
interés púb lico que puedan motivar declararlo desierto y iv) ordenar el cobro de la
garantía de seriedad de la oferta, si procede. Casi la totalidad de las EFS, con excepción
de una, respondió afirmativamente.
Por último, se consultó si el acto de adjudicación del p roceso concursal es puesto en
conocimiento de todos los interesados, por los medios dispuestos en las bases y en un
tiempo prudencial . Todas las EFS respondieron afirmativamente y describieron los
sistemas de notificaciones empleados . Ca si todas las instit uciones indicaron la
utilización de medios electrónicos como una forma de notificación y entrega de la
información.
 PILAR IV: Ejecución contractual
Como primer punto se preguntó si las disposiciones internas definen los roles y
responsabilidades de quiene s deben suscribir el contrato, cuando corresponda.
Además, si las disposiciones internas definen los roles y responsabilidades de quienes
llevan el control de la ejecución de las garantías de fiel y oportuno cumplimiento en los
plazos y montos establecidos y de los procedimientos señalados para ello en la
normativa respectiva. La mayoría de las EFS respondió afirmativamente, indicando la
norma aplicable o el documento interno que contiene dichas directrices.
A continuación, se consultó sobre el contenido d e las disposiciones internas,
específicamente, si se definen los roles y responsabilidades para resolver de manera
motivada las peticiones presentadas por el contratista durante la ejecución contractual.
Sobre la interrogante, solo dos EFS respondieron no contar con tal normativa interna.
El resto de las EFS respondió si contar con disposiciones internas aplicables.
Con relación a la recepción del objeto contractual se consultó si las disposiciones
internas establecen una guía o procedimiento, con roles y r esponsabilidades claramente
delimitadas, para realizar la recepción conforme o el rechazo de los bienes y servicios

11

adquiridos, y la recepción provisional y definitiva de las obras. La mayoría de las EFS
respondió que si contaba con disposiciones internas. Solo tres EFS respondieron no
contar con ellas.
Respecto a las sanciones por atrasos en la entrega o entrega defectuosa, se consultó
si las disposiciones internas establecen los roles y responsabilidades para determinar la
procedencia del cobro de una mu lta, el cálculo de su cuantía, la forma de cobro y la
gestión de cobro, así como el control de que se cursen todas las multas que
correspondan en caso de incumplimientos . La mayoría de las EFS respondió contar con
disposiciones en tal sentido. Solo tres re spondieron no contar en su normativa interna
con sanciones monetarias .
Sobre las sanciones por incumplimientos contractuales se consultó si las disposiciones
internas definen los roles y responsabilidades para aplicar sanciones (amonestaciones
o inhabilitaciones) en caso de incumplimientos contractuales. Casi la totalidad de las
EFS afirmó contar con dichas sanciones en su normativa, salvo dos EFS que señalaron
no preverlas en la normativa interna.
Respecto a las modificaciones contractuales se preguntó si las disposiciones internas
definen los roles y responsabilidades para realizar una modificación unilateral del
contrato por parte de la Administración, si fijan las causales para su procedencia y
obligan a dejar constancia en el expediente del análisis realizado y de las modificaciones
que se efectuaron. Cinco EFS señalaron no contar con disposiciones internas en el
sentido consultado. Las otras EFS afirmaron contar con disposiciones legales e
infralegales que permitirían la modificación unilateral.
Otro punto consultado abordó la gestión de contratos adicionales. Específica mente se
consultó si las disposiciones internas definen los roles y responsabilidades para
gestionar contratos adicionales y para efectuar modificaciones de mutuo acuerdo, y la
obligación de dejar constancia en el expediente de las respectivas justificacio nes para
ello. Siete EFS señalaron no contar con dicha normativa. Las otras EFS indicaron contar
con normativa interna que permitiría la gestión de contratos adicionales. Cabe destacar
que de l as respuestas recibidas es posible identificar las particulari dades para su
procedencia y las limitaciones existentes.
 PILAR V: Integridad
La primera pregunta se refiere a si las disposiciones internas definen cómo realizar
auditorías tanto de la eficiencia como de la eficacia del proceso de adquisiciones. Casi
la totalidad de las EFS contestaron afirmativamente. Solo dos señalaron no contar con
disposiciones internas sobre auditorías de adquisiciones.
También se consultó si las disposiciones internas definen con qué periodicidad se deben
realizar auditorías sobre el proceso de adquisiciones y cumplimiento de normativa
aplicable ( leyes, reglamentos y normativa interna) y, además, la forma de acreditar que
se ha cumplido con esa periodicidad. Al respecto, cinco EFS señalaron no contemplar
dentro de su normativa la pe riodicidad consultada. Las 11 restantes afirmaron co ntar
con disposiciones internas. V arias indicaron que este tipo de auditorías se desarrollan
de forma anual.
Luego se preguntó si en los últimos tres años se han atendido o implementado todas las
disposic iones/recomendaciones derivadas del resultado del informe de auditoría, dentro

12

de los plazos establecidos para su cumplimiento. La mayoría de las EFS respondieron
en forma afirmativa. Sólo cuatro respondieron que no, señalando en algunos casos que
era un a specto no verificable o la ausencia de fuente formal sobre la materia planteada.
Además, se consultó si la normativa interna define roles y responsabilidades para dar
seguimiento de las disposiciones/recomendaciones de las auditorías internas y
externas. La mayoría de las EFS contestó afirmativamente. Solo dos señalaron no
contar con normativa interna en el sentido preguntado.
Respecto a las competencias de los auditores internos, se preguntó por la existencia de
un programa de capacitación dirigido al pe rsonal de la auditoría interna a fin de asegurar
que conozca los principios jurídicos, técnicos y administrativos relacionados con las
adquisiciones de la entidad, y esté preparado para realizar auditorías del proceso de
adquisiciones. La mayoría de las EF S afirmaron contar con dichos programas de
capacitación. Solo tres indicaron no contar con las capacitaciones consultadas.
Sobre la independencia, capacidad y efectividad de los órganos de atención de
reclamos, se consultó si se encuentra definido el pro cedimiento a seguir por parte de un
participante a efecto de realizar alguna reclamación, así como los plazos con que cuenta
la entidad para dar atención a la reclamación. Casi la totalidad de las EFS respondió
contar con mecanismos de reclamación, solo un a respondió en forma negativa.
En el mismo tópico de reclamaciones, se consultó si las disposiciones internas definen
los roles y responsabilidades para la revisión de reclamos, según la fase del
procedimiento de compras. Además, si se exige que quienes r ealizan esta revisión no
hayan participado en alguna de las etapas previas del proceso de adquisiciones a que
se refiere el reclamo que se está atendiendo. La mayoría de las EFS respondió
indicando la existencia de sistemas de reclamación.
Sobre el acceso y participación pública en los procesos de adquisiciones se consultó si
las disposiciones internas establecen roles y responsabilidades para que se recopilen y
analicen los aportes, comentarios y retroalimentación que la institución recibe de parte
de la s ociedad civil y de otros interesados, sobre el proceso de adquisiciones, para su
mejoramiento continuo. Las respuestas fueron variadas, algunas EFS afirmaron contar
con algún tipo de plataforma para recoger la opinión del público general. Sin embargo,
cabe destacar que no se entregaron mayores detalles del funcionamiento y del uso de
la información recopilada.
También se consultó a las EFS si cuentan con disposiciones internas en las que se
regulen plazos, responsables y tratamiento de solicitudes de información por parte de
sujetos exte rnos. Casi la totalidad contestó afirmativamente, con excepción de una. En
la mayoría de los casos las respuestas aludían a la existencia de normas de
transparencia y de acceso a la información pública.
Luego se consul tó si la información sobre todas las adquisiciones es fácilmente
accesible al público en general, está centralizada en un lugar común y facilita que todas
las partes interesadas tengan el mismo grado de acceso a la información, con excepción
de la que es d eclarada como confidencial por la Administración. Al igual que en la
pregunta previamente analizada, casi la totalidad de las EFS respondió afirmativamente
con excepción de una institución.
En materia de medidas anticorrupción se consultó si la Administración cuenta con
mecanismos de registro de las personas que consultan los procedimientos de compras

13

y si las disposiciones internas obligan a incluir en los documentos de licitación y en los
contratos estipulaciones (cláusulas) precisas sobre fraude y corrupción. Las respuestas
a ambas preguntas fueron variadas. Algunas EFS hicieron referencia a su normativa
nacional en materia de anticorrupción, siendo posible concluir que en esta materia aún
hay aspectos en los cuales se puede avanzar para incorporar cláusulas explí citas sobre
fraude y corrupción.
Se preguntó si la Administración incorpora en los pliegos de condiciones los principios
y normas éticas a los que se encuentra sometido el proceso concursal, y la obligación
de que sean cumplidos por su contraparte. A demás, si están definidas las
consecuencias por la desatención de dichos principios y normas . La mayoría de las EFS
afirmó la existencia de regulación en el sentido preguntado.
En el mis mo sentido, se consultó si la Administración cuenta con mecanismos que
regulen y definan los conflictos de intereses, si estos son puestos en conocimiento de
los funcionarios y empresas participantes, si los mecanismos determinan la obligación
del funciona rio afectado de comunicar en forma inmediata a la autoridad el conflicto de
intereses que le afecta, y si se encuentran determinadas las sanciones a las que se
exponen el funcionario y el oferente cuando intervienen en un proceso de compra,
encontrándose a fectados por un conflicto de intereses. Casi la totalidad de las EFS
respondió afirmativamente a las preguntas señaladas, solo con dos excepciones.
Luego se consultó si la entidad pública pone en conocimiento del público, a través de
su sitio web, la nómin a de las empresas que ha sancionado por presentar algún
incumplimiento contractual o bien ejecutar actos de corrupción y si se mantienen
actualizadas tales nóminas. La mayoría de las EFS respondieron afirmativamente, solo
seis indicaron no contar con dicha nómina en forma pública.
Se preguntó a cada entidad si ha desarrollado protocolos, políticas u otros mecanismos
que determinen el procedimiento a seguir en caso de que se presente algún acto de
corrupción, la mayoría de las EFS respondió afirmativamente, salvo tres de ellas .
Además, se consultó si existen disposiciones internas o externas que castiguen los
actos de corrupción, si estas son puestas en conocimiento de los funcionarios que
participan en el proceso de compras, así como de las empresas partici pantes. Casi la
totalidad de las EFS respondió afirmativamente con excepción de dos.
En el mismo tópico, se consultó si existen canales de comunicación que permitan la
recepción de denuncias de casos de fraude o corrupción ocurridos en los procesos de
adq uisiciones de la entidad y si dichos canales son fácilmente accesibles al público. En
este punto la totalidad de las EFS analizadas contestó afirmativamente.
Se consultó también si la normativa interna define roles y responsabilidades para
gestionar las de nuncias recibidas, así como garantizar la confidencialidad de la identidad
del denunciante. A esta pregunta la mayoría de las EFS contestó en forma afirmativa.
Complementando se preguntó por la existencia de códigos de conducta o de ética para
funcionario s de la entidad, de cumplimiento obligatorio, con disposiciones especiales
para aquellos involucrados en la gestión pública financiera y si se definen las sanciones
por el incumplimiento de dicho código. La totalidad de las EFS consultadas respondió
afirma tivamente a estas preguntas, siendo posible concluir que todas las EFS cuentan
con Código de Conducta.

14

 PILAR VI: Adquisiciones electrónicas
Se formularon dos pregunta s en este pilar. Primero si se utilizan las plataformas digitales
para tramitar todos los procesos de adquisiciones, y, en segundo lugar, si existen
disposiciones internas que determinen cómo se ejecutan las adquisiciones de manera
electrónica, así como el establecimiento de roles y responsabilidades según usuario.
Respecto a la primera pregun ta, la mayoría de las EFS respondieron afirmativamente
señalando que si utilizan las plataformas digitales.
Sobre las disposiciones internas las respuestas fueron más variadas, más cabe destacar
que sólo cinco EFS indicaron no contar con disposiciones int ernas en el sentido
consultado.

III. C ONCLUSIONES

La herramienta preparada por los organismos coordinadores, tuvo amplia aplicación por
las EFS, por lo que se estima relevante mantenerla y mejorarla.
Con el fin de evitar distintas interpretaciones a las p reguntas que conforman el
cuestionario, se sugiere que para futuras aplicaciones este se modifique precisando
dichas preguntas. Asimismo, definir dentro de las instrucciones para contestar, si el
hecho que una respuesta sea afirmativa supone que se dan tod os los supuestos que se
contienen en las preguntas copulativamente, o si basta con que se configure alguno de
ellos.
 PILAR I: marco institucional y capacidad de gestión
Se advierte que hubo un alto porcentaje de respuestas afirmativas en todas las
pregunta s referidas a este pilar.
Todos los países contemplan normas de contratación, aun cuando no todos las
contienen en un solo cuerpo normativo ni las tienen en un sitio web de fácil acceso, lo
que dificulta el control ciudadano y la participación de nuevos proveedores que no se
encuen tran familiarizados con los temas.
De las respuestas fluye también que en la región las distintas normativas no regulan de
igual manera los roles y responsabilidades que les asiste a aquellos funcionarios que
intervienen en las distintas etapas de los pro cedimientos de contratación, así como
tampoco la definición de perfiles y condiciones laborales -físicas o salariales -, de dichos
funcionarios, aun cuando a todos ellos se les capacita para cumplir su función. Este
aspecto se ha considerado de relevancia y a que incide en el resguardo de la integridad
de los procesos de contratación, pues ellos son quienes deben velar por la regularidad

15

del proceso y además se relacionan directamente con los terceros interesados y, por
ende, están más expuestos a cometer err ores o a involucrarse en actos de corrupción.
Se releva que todas las EFS hayan informado que en sus países los funcionarios que
tienen atribuciones decisorias sobre las contrataciones sean distintos de aquellos que
intervienen en el proceso respectivo, pu es ello permite su revisión por quien no ha tenido
participación directa de otras etapas del mismo, antes que se resuelva.
Por último, cabe concluir también que en la mayoría de la región existen documentos
modelos de contratación cuya obligatoriedad varía de un país a otro. Al respecto, se
destaca la certeza que entrega a los proveedores el mantener reglas comunes para las
distintas contrataciones, pues ello genera confianza en la imparcialidad de los procesos
y permite internalizar las condiciones y exige ncias requeridas para obtener un contrato,
facilitando la participación de nuevos oferentes.
 PILAR II: Planificación de las adquisiciones
Planificar oportunamente las adquisiciones permite que la entidad sepa con anterioridad
qué bienes y servicios necesit a para cumplir sus funciones, por lo que las condiciones
que regirán esa contratación se pueden preparar con tiempo y así la entidad respectiva
puede elegir la mejor oferta sin el apremio de la urgencia, salvo situaciones
excepcionales.
En la región se adv ierte que todos los países contemplan normativas relativas a la
planificación de las adquisiciones y se informó que en todos ellos se contemplaban
mecanismos de control para asegurar la disponibilidad presupuestaria de la contratación
antes que la autorida d emitiera su decisión final. En ese contexto, queda entregado al
control posterior propio de las auditorías, determinar los motivos que influyen en que no
se paguen oportunamente los bienes y servicios contratados. Resulta relevante lo
anterior, pues si l a normativa obliga a que se verifique antes de la respectiva
contratación que hayan recursos disponibles para los pagos que se generen, y estos
ocurren extemporáneamente, podría haber habido faltas en el deber de verificar la
disponibilidad de recursos, o desviaciones de fondos para otros fines, lo que no solo
podría eventualmente implicar la comisión de un delito, sino que con ello se afecta
directamente la confianza de la ciudadanía en las instituciones públicas.
 PILAR III: Selección del contratista
De las respuestas recibidas podemos extraer que en la región existe una preocupación
por permitir la mayor participación de proveedores interesados en adjudicarse un
contrato. Esto demuestra la importancia que se le da al principio de libre concurrencia
al ll amado público, lo que se refleja en la difusión masiva de los concursos, por distintos
medios.
En este aspecto se advierte que la utilización de portales web constituye la regla general
de difusión, y que algunos países, además, publican los llamados por m edios escritos.

16

La publicación en un portal especial de compras públicas, permite que los proveedores
busquen en un solo lugar los llamados efectuados por las distintas entidades, lo que
facilita el conocimiento de los mismos y la mayor participación de in teresados.
Asimismo, se advierte que en la región se ha buscado resguardar la transparencia de
los procesos, pues las aperturas de las ofertas se realizan en actos públicos -lo que,
además dificulta la manipulación del contenido de las mismas -, y las e valuaciones se
realizan por comisiones integradas por varios calificadores y a cuyas actas tienen
acceso quienes lo requieran.
Por último, se advierte que las normativas no exigen que se realicen estudios del precio
de las ofertas que permitan contrastarla s con el mercado, lo que trae aparejado el riesgo
de pagar montos excesivos por la contratación, tema que puede verificarse en las
auditorías.
 PILAR IV: Ejecución contractual
La ejecución contractual constituye una etapa en la que se llevan a cabo los ser vicios
contratados , se entregan los bienes adquiridos o se ejecutan las obras , por lo que se
materializan los derechos y obligaciones que nacieron para las partes. En consecuencia,
resulta relevante la asignación de los roles y responsabilidades que les co rresponderán
a los funcionarios a cargo de la gestión del contrato, aspecto que según aparece de las
respuestas de la encuesta, se recoge en la gran mayoría de los países.
Durante la ejecución contractual los funcionarios responsables deben hacerse cargo d e
la recepción de los bienes o servicios, ejecución de garantías, cobro de multas,
modificaciones contractuales, términos anticipados, etc., por lo que están expuestos a
presiones por parte de los proveedores -o viceversa -, y, por ende, a corrupción. En
co nsecuencia, resulta relevante que la normativa no entregue a la discrecionalidad de
los funcionarios la adopción de dichas medidas.
En este aspecto, de las respuestas recibidas aparece que varios países no cuentan con
definiciones internas que establezcan los roles y responsabilidades para realizar una
modificación unilateral del contrato por parte de la Administración, o por mutuo acuerdo,
lo que significa que en tales casos las modificaciones pueden efectuarse sin someterse
a una regulación previa y, por ende, quedar sometidas a las pautas que para cada caso
fije la respectiva autoridad, con el consiguiente riesgo para la integridad del
correspondiente proceso.
 PILAR V: Integridad
Resguardar la integridad constituye un pilar fundamental de las EFS, por lo que las
normativas que la regulen sirven como base para que aquellas puedan desarrollar
adecuadamente sus labores. En ese contexto, las respuestas del cuestionario arrojan
que todas la EFS efectúan auditorías a los procesos de adquisiciones y la gran mayo ría
cuenta con normativa que regula las mismas y señalan la periodicidad de sus
ejecuciones, y además, capacitan a los auditores en la materia.

17

Asimismo, cabe señalar que el seguimiento que se realice a las observaciones
detectadas en las auditorías resul ta relevante para comprobar que las irregularidades
detectadas sean corregidas y no se vuelvan a repetir en nuevos procesos.
En relación con las preguntas relativas a medidas anticorrupción, se constató que hay
varios países que no cuentan con disposicione s que oblig ue n a incluir en los
documentos de licitación y en los contratos estipulaciones precisas sobre fraude y
corrupción ni con mecanismos de registro de las personas que consulta n los
procedimientos de compras. Si se exigiera contar con dichos elemen tos, los contratistas
estarían en conocimiento de las conductas reprochables en esta materia y, por ende,
deber ían ajustar su actuar a las disposiciones respectivas.
A su turno, se advierte también que la gran mayoría de los países han regulado los
proces os de denuncias y se resguarda la identidad del denunciante en determinadas
circunstancias. Lo anterior permite a la ciudadanía ejercer un control sobre las
actuaciones del sector público y genera confianza en las instituciones.
Finalmente, cabe manifesta r que la totalidad de las EFS señalaron que poseen códigos
de ética o de conducta, lo que resulta destacable, pues permite tener reglas claras sobre
el proceder de los funcionarios y las sanciones por su incumplimiento .
 PILAR VI: Adquisiciones electrónicas
El uso de plataformas electrónicas que se contienen en portales web de libre acceso y
gratuitos , da garantía de accesibilidad a las compras públicas , pues permite a los
proveedores conocer los procesos que se llevan a cabo y participar en ellos de manera
rápida y expedita.
Asimismo, constituye una herramienta idónea para lograr la transparencia de dichos
procesos , ya que mediante el uso de dicha tecnología se puede monitorear el desarrollo
de las distintas etapas de los procesos de contratación y su conformidad con la
normativa que le resulte aplicable .
De las respuestas obtenidas se advierte que en la región la gran mayoría de los países
utiliza plataformas digit ales para llevar a cabo sus procesos de adquisición, pero no en
todos ellos se regula normativamente dicha plataforma.